עניינה של העתירה שלפני בהחלטת מוסדות התכנון והבניה שלא לאשר תכנית שיזמה העותרת, היא תכנית
חש/32/12
, אשר תכליתה להכשיר בדיעבד את פעילותו של בית הקפה "קפה תפוז", הממוקם בחלק החקלאי בחלקה א' של נחלת העותרת במושב בצרה.
העתירה הוגשה לאחר שהועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז דחתה את התכנית ביום 3.8.08 וערר שהוגש על ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה מועצה אזורית חוף השרון נדחה על ידי ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה ביום 14.12.08.
הועדה המקומית הודיעה, כי היא מותירה את העניין לשיקול דעת בית המשפט ומשכך היא בבחינת משיבה פורמאלית בעתירה דנן.
1.
רקע עבודתי ותכנוני
העותרת, גילה גזית, מפעילה בית קפה בשם "קפה תפוז", הממוקם בחלק החקלאי בחלקה א' של נחלת העותרת במושב בצרה, חלק מגוש 8975 חלקה 5.
תכנית המתאר המחוזית החלה על חלקת העותרת היא
"תמ"מ/7/3
תעסוקות לא חקלאיות בחלקה א'" (להלן: "
תמ"מ/7/3"), אשר פורסמה למתן תוקף ביום 14.5.00 (ראו נספח י"ב לעתירה). בסעיף 5 לתכנית, שכותרתו "יחס לתכניות אחרות" נקבע, כי התכנית מהווה שינוי לתכנית המתאר המחוזית תמ"מ/3 וכי "
במקרה של סתירה בין הוראות תכנית זו להוראות תכניות אחרות, למעט תכנית מתאר ארצית, תגברנה הוראות תכנית זו
." מטרתה של תמ"מ/7/3 הינה "
הוספת שימושים בתחום חלקה א' בנחלה וקביעת מגבלות על שימושים אלו
" (סעיף 6 להוראות התכנית). תמ"מ/7/3 מסמיכה את הועדה המחוזית לייעד שטח לתעסוקה לא חקלאית במסגרת תכנית מתאר מקומית, בכפוף להוראות התכנית (ראו סעיף 8.1 לתכנית). בתכנית מוגדר "השטח המותר" כ"
שטח שבו מותר להקים או להסב מבנה לתעסוקה לא חקלאית",
כאשר "תעסוקה לא חקלאית" מוגדרת בסעיף 7.5 לתכנית והיא כוללת "
משרד, גני ילדים, מעונות יום, מועדון לקשישים, אחסנה, למעט אחסנה גלויה, אירוח כפרי, מלאכה ותעשיה זעירה
". התכנית קובעת עוד, כי לא תאושר תכנית מתאר מקומית לתעסוקה לא חקלאית אלא בתנאים המופרטים בה ובכלל זה התנאי שלפיו על תכנית המתאר המקומית לחול על כלל שטחה של המועצה האזורית הרלבנטית, למעט מקום בו השתכנעה הועדה המחוזית כי יש הצדקה לאשר תכנית רק לחלק מהשטח (ראו סעיף 8.3.2 לתכנית). בסעיף 9 לתכנית נקבע, כי:
"לא תופקד תכנית מתאר מקומית כאמור בסעיף 8.1 אלא אם ההחלטה על הפקדתה התקבלה על ידי מוסד התכנון המוסמך להפקידה תוך 3 שנים מיום תחילתה של תוכנית זו".
נספח א' לתכנית מפרט את המגבלות התכנוניות ובין היתר קובע כי
"השטח המותר יהיה תחום המגורים שבחלקה א'
" (סעיף 1) וכי "
לא תותר תעסוקה לא חקלאית אלא בתחום השטח המותר
" (סעיף 2). בסעיף 5 לנספח נקבע, כי:
"על אף האמור בס"ק 1 רשאית הועדה המחוזית לקבוע בתכנית המתאר המקומית כי השטח המותר כולל, בנוסף לשטח תחום המגורים, גם את השטח החקלאי הנמצא בהמשך רצוף וצמוד דופן לתחום המגורים ובלבד שסך השטח המותר לא יעלה על 3 דונם
". עוד נקבע בנספח א', כי לא תותר תעסוקה לא חקלאית המחייבת יותר מחמישה מקומות חניה על פי תקן חניה תקף או מספר תנועות כולל של רכב נכנס ויוצא העולה על עשרה כלי רכב לשעת שיא או עשרים וחמישה כלי רכב ליום (סעיף 13).
ביום 14.8.03 פורסמה ברשומות תכנית מתאר מקומית
חש/15/10, שהינה תכנית מקומית לתעסוקות לא חקלאיות במועצה האזורית "חוף השרון", החלה גם על מושב בצרה (תקנון התכנית צורף כנספח י"ט לעתירה). תכנית זו, אשר פורסמה בהתאם להוראות תמ"מ/7/3, מאפשרת הוצאת היתר בנייה להקמת עסקים לא חקלאיים בחלק החקלאי של חלקה א' בנחלה. בסעיף ג.1.(1) לתכנית מפורטים השימושים המותרים מכוח התכנית והם אינם כוללים שימוש לבית קפה. תכנית חש/15/10 הינה תכנית מאוחרת לתכנית
חש/2/10, אשר פורסמה למתן תוקף ביום 9.7.70 ואשר לטענת העותרת מתירה שימוש של בתי קפה. ברם, בסעיף א.10. לתכנית חש/15/10 שכותרתו "יחס לתכניות אחרות" נקבע, כי במידה וקיימת סתירה בין הוראות התכנית לבין הוראות תכניות אחרות, ובכללן חש/2/10, תגברנה הוראות תכנית חש/15/10.
תכנית מתאר מחוזית נוספת הרלבנטית לענייננוהיא
תמ"מ/21/3, אשר פורסמה למתן תוקף ביום 12.11.03. בסעיף 10.2 לתכנית, שכותרתו "היחס לתכניות אחרות" נקבע, כי "
במקרה של סתירה בין תוכנית זו לבין תוכנית מתאר מחוזית אחרת, יגבר הקבוע בתוכנית זו למעט: .... תמ"מ 7/3
...".
יצוין, כי במהלך הדיון לפני הסתבר כי על החלקה חלה גם תכנית
מש"מ/2/46, אשר פורסמה למתן תוקף ביום 7.8.97. בהתאם להוראות סעיף 21 לתכנית, באזור שבו מצוי בית הקפה מותר לבנות מבני משק חקלאיים ולעבד עיבודים חקלאיים.
כאמור, בית הקפה ממוקם בחלק החקלאי בחלקה א' של הנחלה ומסקירת התכניות החלות עולה, כי שימוש כבית קפה איננו מותר. לאור האמור, הוגש כנגד העותרת כתב אישום בגין הפעלת בית הקפה, העותרת הורשעה ובית המשפט הורה על הפסקת השימוש הקיים בשטח עד ליום 24.9.07.
במאמר מוסגר יצוין, כי העותרת סקרה בסיכומיה שורה ארוכה של תכניות, אשר לכאורה מתירות שימוש למסעדה או בית קפה בחלקה, בכללן תכנית חש/2/10 שנזכרה לעיל וכן תכנית מפורטת שג"פ/1/81, אשר פורסמה למתן תוקף ביום 17.6.54 (הוגשה וסומנה ע/1). ברם, המדובר בתכניות שאינן תקפות או שאינן רלבנטיות לענייננו, לאור עדיפותה הברורה של תמ"מ/7/3 על פני תכניות אלו. מכל מקום, העותרת, בעצמה, גילתה דעתה כי אין המדובר בתכניות תקפות שעה שהגישה את התכנית נשוא העתירה לאישור מוסדות התכנון וכלל לא העלתה כל טענה בעניין זה.
כאמור, על מנת להכשיר את פעילות בית הקפה יזמה העותרת את תכנית
חש/32/12, אשר מטרתה לאפשר פעילות אירוח והסעדה במשק גזית בנוסף לפעילות הפל"ח (פעילות לא חקלאית) המותרות, לקבוע הוראות בינוי ופיתוח נופי ולקבוע הוראות בדבר המבנה לאירוח והסעדה (ראו נספח ג' לעתירה).
ביום 12.8.07 החליטה הועדה המקומית לתכנון ולבניה מועצה אזורית חוף השרון (להלן: "
הועדה המקומית") להמליץ לפני הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (להלן: "
הועדה המחוזית") על הפקדת התוכנית (ראו נספח ה' לעתירה).
ביום 3.3.08 דנה הועדה המחוזית בתוכנית ולאחר ששמעה את נציגי העותרת ואת דברי מהנדס הועדה המקומית, החליטה לדחות את התכנית (ראו נספח ב' לעתירה). בפתח דבריה קבעה הועדה המחוזית, כי התכנית המחוזית הרלבנטית הינה
תמ"מ/7/3, זאת לאור הוראות סעיף 10.2 בתמ"מ/21/3, שמהן עולה כי הוראות תמ"מ/7/3 גוברות. הועדה המחוזית ציינה, כי בהתאם להוראות תמ"מ/7/3, לא תאושר תכנית מתאר מקומית לתעסוקה לא חקלאית אלא בתנאים המופרטים בה ובכלל זה התנאי שלפיו על תכנית המתאר המקומית לחול על כלל שטחה של המועצה האזורית הרלבנטית. משכך, קבעה הועדה המחוזית, לא ניתן לאשר תכנית לשטחה של חלקה א' בודדת בתחום המושב. הועדה המחוזית ציינה עוד בהחלטתה, כי סעיף 9 לתמ"מ/7/3 קובע, כי לא תופקד תכנית מתאר כאמור בסעיף 8.1 אלא אם ההחלטה על הפקדתה התקבלה על ידי מוסד התכנון המוסמך להפקידה בתוך שלוש שנים מיום תחילתה של התכנית. משכך, קבעה הועדה המחוזית, אף אם ניתן היה להפקיד תכנית בודדת לחלקה א' כאמור, הרי שבהתאם להוראות סעיף 9 לא ניתן לעשות כן, מכיוון שתמו שלוש השנים מיום תחילתה של התכנית. הועדה המחוזית קבעה עוד, כי דין התכנית להידחות גם לגופה, באשר
"התכנית פורצת את הכללים שנקבעו בתכניות דלעיל לפיהן שימושים לא חקלאיים מוגבלים ל"תחום המותר" כהגדרתו בנספח א' - מגבלות תכנוניות ס' מס' 2, 5 ו-6 ובתכנית חש/15/10"
. הועדה המחוזית הוסיפה וקבעה, כי פריצת כללים אלה עלולה להביא להשלכות רוחב משמעותיות הוגעות לכלל השימושים המותרים במושבים במחוז המרכז, לשוויון בין בעלי חלקות א', ליחסי השכנות בין התושבים ולאווירה הכפרית במושב. הועדה המחוזית קבעה עוד, כי אין כל הצדקה תכנונית לתכנית המבקשת לעשות שימוש נרחב בשטח החקלאי של חלקה א' לאירוח והסעדה וכי יש מקום לשמור על תפקידו החקלאי של השטח החקלאי בנחלה. עוד קבעה הועדה, כי אישור התכנית יגרום לרעש ולהפרעה לתושבי היישוב, יביא לתוספת משמעותית של תנועה וחניית כלי רכב בדרכי המושב שאינן ערוכות לכך.
ביום 25.3.08 הגישה העותרת בקשת רשות ערר לפני המועצה הארצית (ראו נספח ו' לעתירה) וביום 10.4.08 הגישה הועדה המקומית ערר בזכות למועצה הארצית (ראו נספח ז' לעתירה). ביום 15.6.08 הגישה העותרת את עמדתה לערר שהגישה הועדה המקומית (ראו נספח ח' לעתירה) ולאחריה הוגשה תגובת הועדה המחוזית לערר (ראו נספח ט' לעתירה).
טענתן המרכזית של הועדה המקומית והעותרת בפני ועדת המשנה לעררים הייתה, כי נימוק הועדה המחוזית שלא להפקיד את התכנית משום שהתכנית סותרת את הוראות תמ"מ/7/3 הינו שגוי, שכן ספק אם הוראות תמ"מ/7/3 עודן תקפות וזאת לאור הוראות סעיף 9 לתכנית הקובע, כי:
"לא תופקד תכנית מתאר מקומית כאמור בסעיף 8.1 אלא אם ההחלטה על הפקדתה התקבלה ע"י מוסד התכנון המוסמך להפקידה תוך 3 שנים מיום תחילתה של תכנית זו"
.לטענתן, מאחר שעברו שלוש שנים ממועד אישורה של תמ"מ/7/3, התכנית אינה רלבנטית עוד בכל הנוגע לתכנית נשוא הערר והתכנית החלה היא תמ"מ/21/3, שבהתאם להוראותיה שטח התכנית מצוי בתחום "אזור פיתוח כפרי", אשר בו מותר השימוש המבוקש.
הועדה המקומית והעותרת טענו עוד, כי התכנית אף לא סותרת את תכנית המתאר המקומית חש/2/10.
הועדה המקומית והעותרת טענו, לחילופין, כי גם בהנחה שתמ"מ/7/3 תקפה, כי אז ניתן לאשר את התכנית, שכן תמ"מ/7/3 מאפשרת שימוש של "אירוח כפרי" ומסעדה ובית קפה נכללים בהגדרה זו.
העותרת טענה, בנוסף, כי הועדה המחוזית פירשה את הוראות תמ"מ/21/3 באופן אשר מביא לתוצאה שבה הוראות תמ"מ/7/3 תמיד גוברות על הוראות תמ"מ/21/3, פרשנות המבטלת למעשה את הוראות תמ"מ/21/3. לשיטתה של העותרת, תמ"מ/7/3חלקה רק על "תחום המגורים" שבחלקה ולא על חלקה א' כולה, כך שאין מניעה, לכאורה, להחיל את תמ"מ/21/3 על חלקה א', ככל שאין המדובר ב"תחום המגורים" ולאפשר את השימושים המבוקשים.