השופטת ד' ברק-ארז:
1. האם עניינם של המערערים הוא אחד מאותם מקרים שבהם יש לאפשר "שדרוג" מעמד בישראל של תושב יהודה ושומרון (להלן: האזור) על בסיס העיקרון שאומץ בעע"ם 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים (2.6.2008) (להלן: עניין דופש)) בכל הנוגע לבקשות לאיחוד משפחות שבטיפולן חל עיכוב בלתי מוצדק? זוהי השאלה שבפנינו.
עיקרי התשתית העובדתית
2. המערערת 1, אזרחית ישראל (להלן: המערערת), נישאה למערער 2, תושב האזור (להלן: המערער), ביום 28.10.1995. מאז נישואיהם חיים בני הזוג בטייבה, בבית בבעלותה של המערערת 1, ונולדו להם ארבעה ילדים. ביום 6.2.1996 הגישה המערערת בקשה לאיחוד משפחות.
3. לשיטת המשיב הבקשה נדחתה כמה חודשים לאחר הגשתה בשל מניעה פלילית (ביום 19.6.1996). לעומת זאת, לטענת המערערים הם מעולם לא קיבלו תשובה לבקשה. כך או כך, המערערים לא פנו לערכאות בעניין זה עד לשנת 2003, שבה הגישו עתירה לבג"ץ, אך בסופו של דבר הסכימו למחיקתה. בהמשך, בשנת 2007, בעקבות הליך משפטי נוסף, ניתן למערער היתר של מפקדת התיאום והקישור (להלן: היתר מת"ק) שהוארך מעת לעת. כעת, טוענים המערערים כי יש לשדרג את מעמדו של המערער.
המסגרת הנורמטיבית
4. הסדרת המעמד בישראל של אדם הנשוי לאזרח ישראלי מבוססת על נהלי משרד הפנים (כפי שעוצבו על סמך הנחיותיו של בית משפט זה בבג"ץ 2355/98 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728 (1999)). כיום, חל בעניין זה נוהל 5.2.0008. על פי הוראות הנוהל, ככלל, במהלך בדיקת הבקשה לאיחוד משפחות ניתן לבן הזוג הזר היתר של מנהלת התאום והקישור (להלן: היתר מת"ק) (ככל שמדובר בתושב האזור) או רישיון ישיבה מסוג ב/1 (במקרים אחרים) למשך 6 חודשים, ככל שאין מניעה ביטחונית או פלילית לכך. עם אישור הבקשה, מתחיל מבקש המעמד בהליך מדורג שבמסגרתו ניתן לו רישיון מסוג א/5 לישיבת ארעי לתקופה של שנה כל פעם, וזאת במשך 4 שנים, שלאחריהן, בהיעדר מניעה, ניתן לו מעמד של אזרח. במהלך תקופה זו מונפקת למבקש המעמד תעודת זהות ארעית. עוד נקבע בנוהל, כי בכל שלב בהליך המדורג ההחלטה על הארכתו של רישיון הישיבה מסוג א/5 אמורה להינתן על בסיס בדיקה של כנות חיי הנישואין, מרכז חיי המשפחה והיעדרה של מניעה ביטחונית או פלילית להענקת מעמד קבע.
5. ביום 12.5.2002 (להלן: המועד הקובע) התקבלה החלטת ממשלה מס' 1813 (להלן: החלטת הממשלה) שהורתה כי לא תתקבלנה בקשות חדשות לאיחוד משפחות ביחס לתושבי האזור, ואף לא ישודרג מעמדם של מי שהחל בהליך המדורג מעבר לשלב שבו הם נמצאים. עיקריה של מדיניות זו עוגנו בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת השעה), אשר נכנס לתוקף בחודש אוגוסט 2003. בחוק הוראת השעה, אשר תוקפו הוארך מעת לעת, נקבע כי לא תינתן לתושב האזור אזרחות או רישיון לישיבה בישראל (סעיף 2 לחוק), וכן כי ניתן להאריך את תוקפם של רישיון ישיבה בישראל או היתר שהייה בישראל שניתנו מכוח בקשה לאיחוד משפחות עובר למועד הקובע (סעיף 4 לחוק). לנוכח מדיניות זו, כעיגונה בחוק, "הוקפא" מעמדם של כל תושבי האזור שהחלו בהליך המדורג לרכישת מעמד בישראל, והחל מהמועד הקובע הונפקו להם רק ההיתרים או הרישיונות שהיו בידיהם באותו מועד. להשלמת התמונה יצוין, כי מאז חקיקתו של חוק הוראת השעה הוספו לו חריגים שאפשרו, בהתקיים נסיבות מסוימות, מתן מעמד לתושבי האזור למרות המדיניות האמורה, ובכלל זה בנוגע לתושב מעל גיל 35 ותושבת מעל גיל 25 (סעיף 3); לקטינים בנסיבות מסוימות (סעיף 3א); ולמקרים הומניטריים מיוחדים (סעיף 3א1) (ראו: חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה) (תיקון), התשס"ה-1995; חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה) (תיקון 2), התשס"ז-2007).
6. התאמה נוספת של אופן החלתו של חוק הוראת השעה אומצה - בהסכמת המדינה - כמה שנים לאחר מכן בפסק דינו של בית משפט זה בעניין דופש. שם נקבע כי במקרים שבהם לא שודרג המעמד שרכש בן הזוג הזר קודם למועד הקובע בשל התמשכות הטיפול מצד המדינה, צריך יהיה לאפשר את השלמתו של השלב שבו נמצא המבקש בהליך המדורג (ראו עוד: עע"ם 5534/07 רג'וב נ' שר הפנים (16.7.2008); עע"ם 6404/11 טוויל נ' משרד הפנים (14.2.2013); עע"ם 6407/11 דג'אני נ' משרד הפנים (20.5.2013) (להלן: עניין דג'אני); עע"מ 9168/11 פלוני נ' משרד הפנים (25.11.2013); עע"מ 4014/11 אבו עיד נ' משרד הפנים (1.1.2014)).
הליכים משפטיים קודמים
7. כאמור, למעלה מ-7 שנים לאחר הגשת בקשתם המקורית לאיחוד משפחות, הגישו המערערים ביום 1.6.2003 עתירה לבית משפט זה בשל כך שהבקשה לא אושרה (בג"ץ 4855/03). המשיב טען כי דין העתירה להידחות מחמת שיהוי, נוכח הזמן שחלף מיום סירוב הבקשה ועד ליום הגשת העתירה. ביום 9.5.2005 הורה בית משפט זה על מחיקת העתירה לבקשת המערערים.
8. ביום 16.2.2006 הגישו המערערים עתירה נוספת לבית משפט זה (בג"ץ 1508/06) לאישור בקשתם לאיחוד משפחות. גם הפעם טען המשיב כי יש לדחות את העתירה נוכח השיהוי שנפל בהגשתה. עם זאת, במהלך הדיון בעתירה הגיעו הצדדים להסכמה, לפיה בנסיבות העניין ולפנים משורת הדין, יחדש המשיב את הטיפול בבקשת המערערים. בהמשך לכך, שלח המשיב את הבקשה לאיחוד משפחות לבחינה של הגורמים הרלוונטיים. ביום 29.8.2006 התקבלה המלצה ממשטרת ישראל לפיה יש לדחות את הבקשה עד לתום בירורו של תיק פלילי בעניינו של המערער בחשד לקבלת דבר במרמה וזיוף. לאחר מכן, ביום 6.11.2006 הודיעה פרקליטות מחוז תל-אביב למשיב כי התיק הפלילי האמור נסגר בעילה של חוסר ראיות מספיקות. על כן, ביום 20.9.2007, נמסר למערערים "אישור לקבלת מעמד בישראל עבור תושב האזור, בן זוג של תושב ישראלי" בו אושר למערער להנפיק היתר מת"ק לתקופה בת 7 חודשים.
9. מאז אותה עת הוארך תוקפו של היתר המת"ק שניתן למערער ותוקפו הנוכחי הוא עד ליום 1.4.2014. יצוין, כי ביום 3.5.2009 הועברה למשיב עמדה נוספת של משטרת ישראל בנוגע להארכת היתרי המת"ק של המערער לפיה לאחר בחינה מחודשת של עברו הפלילי של המערער, הכולל מספר רב של תיקים, בדגש על עבירות רכוש, מומלץ על תקופת מבחן בת שנתיים שבמהלכה תיבחן מעורבותו בפלילים. משטרת ישראל ציינה כי אין לה התנגדות להארכת תוקפו של היתר המת"ק בתקופה זו.
ההליך המשפטי הנוכחי ופסק דינו של בית המשפט קמא
10. ביום 24.5.2009 פנה בא-כוח המערערים למשיב בבקשה לשדרוג מעמדו של המערער ולכך שתונפק לו תעודת זהות ארעית במקום היתר המת"ק (במכתב הנושא את התאריך 10.3.2009, אך התקבל אצל המשיב ביום 24.5.2009), תוך התייחסות לכך שהבקשה לאיחוד משפחות הוגשה עוד בשנת 1996. בתגובה, ביום 25.5.2009 שלח המשיב למערערים מכתב תגובה, ובו צוין "הבקשה בטיפול כשתתקבלנה תשובות נשוב ונודיעך".
11. ביום 29.1.2012 פנה בא-כוח המערער בבקשה נוספת לשדרוג מעמדו של המערער. בפנייה זו טען בא-כוח המערער כי נפל עיכוב בלתי סביר בטיפול בבקשה לאיחוד משפחות המצדיק את שדרוג מעמדו של המערער נוכח ההלכה שנקבעה בעניין דופש. בקשה זו נדחתה ביום 31.1.2012. ביום 12.3.2012 הגישו המערערים השגה על החלטה זו לוועדת ההשגה לזרים הפועלת בהתאם להוראותיו של נוהל 1.5.0001. ההשגה נדחתה בהחלטה מיום 4.6.2012, הן בשל השיהוי שנפל בהגשתה והן לגופה. באשר לשיהוי, קבעה הוועדה כי ההשגה הוגשה שנים רבות לאחר הגשת הבקשה לאיחוד משפחות (בשנת 1996). לגופו של עניין, נקבע כי לא ניתן לשדרג את מעמדו של המבקש נוכח הוראות חוק השעה, אשר נחקק בטרם אושרה הבקשה לאיחוד משפחות.
12. המערערים הגישו לבית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים עתירה כנגד החלטה זו (עת"מ 31833-07-12, סגן הנשיאה א' יעקב).
13. בית המשפט קמא דחה את העתירה, לאחר שקבע כי העותרים השתהו פעמיים בטיפול בבקשתם. בפעם הראשונה, כך נקבע, השתהו העותרים בזמן שחלף מאז הגישו את הבקשה לאיחוד משפחות בשנת 1996 ועד שפנו לבג"ץ לראשונה בשנת 2003. בהקשר זה, קבע בית המשפט קמא כי טענת המשיב לקיומו של נזק ראייתי המונע ממנו להראות שהחלטת הסירוב משנת 1996 אכן נשלחה למערערים היא סבירה, נוכח הזמן הרב שחלף מאז הגשת הבקשה. בית המשפט קמא הוסיף כי גם בהנחה שהמערערים לא קיבלו לידיהם את החלטת דחיית הבקשה משנת 1996, היה עליהם לעקוב אחר הטיפול בבקשה ולדרוש כי תינתן בה החלטה. הפעם השנייה שבה השתהו המערערים, לשיטתו של בית המשפט קמא, מתייחסת לפרק הזמן שבין שנת 2008, אשר בה ניתן פסק הדין בעניין דופש ועד למועד הגשת העתירה בשנת 2012.
הערעור