השופט צ' זילברטל:
1. ביום 6.7.2010 החליטה מועצת עיריית נצרת עילית (להלן: המועצה) על פיטוריו של המשיב 1, סגן ראש העירייה מר יוסף שפושניק (להלן: המשיב). המשיב עתר לבית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת (עת"מ 7482-07-10) וזה קיבל ביום 2.11.2010 את העתירה והורה על ביטול ההחלטה שהתקבלה בישיבת המועצה.
על פסק דינו של בית משפט קמא (כב' השופטז' הווארי) הוגש הערעור דנן. יצויין, כי הערעור הוגש רק על-ידי המועצה, על אף שהמשיב צירף כמשיבים לעתירתו בבית משפט קמא את המשיבים 2-11 (להלן: המשיבים), שהם חלק מחברי המועצה שהשתתפו בישיבה מיום 6.7.2010. המשיבים לא ערערו על פסק הדין, אך ביום 11.7.2011 הודיעו כי הם מצטרפים לנאמר בסיכומי המועצה (המערערת). בהמשך, ביום 24.5.2012, פנו המשיבים 4, 5 ו-11 וביקשו לדחות את הערעור בטענה שבעת שהצביעו בעד הדחת המשיב הם הוטעו לחשוב שהדבר נעשה בשל בעיה תקציבית בעירייה וכדי לחסוך בהוצאות. אלא שבהמשך התברר להם כי ההדחה נבעה רק משיקולים פוליטיים.
2. על-פי החלטת בית משפט זה מיום 5.9.2011 צורף היועץ המשפטי לממשלה להליך והוא הצטווה להגיש עמדתו ביחס לשאלה המתעוררת בתיק זה. מטעם היועץ המשפטי לממשלה הוגשה ביום 13.11.2011 הודעה, ולאחר שבית המשפט הורה על השלמת ההודעה וקבלת עמדתו של היועץ המשפטי ביחס לנתוני המקרה הקונקרטי (החלטה מיום 29.11.2011) הוגשה ביום 2.1.2012 הודעה משלימה. יצויין, כי עמדת היועץ המשפטי לממשלה תומכת בקבלת הערעור.
3. בהתחשב במאטריה בה עסקינן, כפי שיפורט להלן, ובהיקף שיקול הדעת של המועצה להחליט, מפעם לפעם, על העברתו מכהונה של סגן ראש רשות שמונה על-פי הוראת סעיף 15 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 (להלן: חוק הרשויות), הצענו לבעלי הדין להגיע להבנות, אך הדבר לא הסתייע. לא נותר אלא לפסוק במחלוקת הנוגעת לתקינות החלטת ההדחה מיום 6.7.2010.
תמצית העובדות
4. המשיב וכן שני סגנים נוספים לראש עיריית נצרת עילית (מר עדי ברקו והגב' סופה אקסנוב, המשיבה 11), מונו בישיבת מועצה מיום 17.12.2008. עוד ביום 16.7.2009 הגישו תשעה חברי מועצה הצעה לסדר לישיבת מועצה שלא מן המניין להדיח את המשיב מתפקידו כסגן ראש העירייה. ישיבה זו לא התקיימה לבסוף. ביום 9.6.2010 פנו המשיבים לראש העירייה, מר שמעון גפסו, במכתב שכותרתו "דרישה לכינוס ישיבה שלא מן המניין - העברת סגן ראש העיר בשכר מכהונה עקב מצב תקציבי קשה ואי בחירת הסגנים על-פי פקודת העירייה". במכתב מפורטות טענות בדבר אי תקינות הליך בחירת הסגנים, שהעיקרית שבהן היא שלא הוגדר בהחלטת המינוי על-פי איזה סעיף בחוק הרשויות מונו הסגנים.
יצויין, כי קיים הבדל בין סגן ראש רשות שמונה על-פי הוראת סעיף 14 לחוק הרשויות (סגן שהוא ממלא מקום קבוע לראש הרשות וראש הרשות באישור המועצה ברוב חבריה רשאי להעבירו מכהונתו, כקבוע בסעיף 25(3) לחוק הרשויות), לבין סגן שמונה על-פי הוראת סעיף 15 לחוק הרשויות (שניתן להעבירו מכהונתו בהחלטת המועצה שהתקבלה ברוב חבריה בישיבה מיוחדת, כקבוע בסעיף 25(4) לחוק הרשויות).
בעקבות הדרישה הנ"ל זומנה ישיבה שלא מן המניין ליום 23.6.2010. בישיבה זו הציג ראש העירייה חוות דעת משפטית שלפיה המשיב ומר ברקו נבחרו לתפקידם כסגנים על-פי הוראת סעיף 14 לחוק הרשויות ואילו הגב' אקסונוב נבחרה על-פי הוראת סעיף 15 לחוק הרשויות. ראש העירייה הודיע על הסרת הנושא מסדר היום של הישיבה נוכח האמור בחוות הדעת. אלא שמהלך זה לא הוריד את הסוגיה מסדר יומה של המועצה. בין היתר נשלח לראש העירייה מכתב של עורך-דין מטעם חבר המועצה אלכס גדלקין (המשיב 8), בו נטען, כי ללא הצבעה במועצה לא ניתן להשלים את החסר שנפל במינוי הסגנים.
5. בעקבות הפניה הנ"ל נשלח לחברי המועצה זימון חדש לישיבה שלא מן המניין שאמורה היתה להתכנס ביום 6.7.2010. על סדר היום עמד סעיף אחד בלבד: "העברת סגן ראש העיר בשכר מכהונה". למכתב זימון זה צורפה חוות דעתה של היועצת המשפטית בעיריית נצרת עילית, עו"ד אולגה גורדון (באת-כוח המועצה בהליך דנא). מחוות דעת זו עולה, בניגוד למה שנמסר על-ידי ראש העירייה בישיבת המועצה מיום 23.6.2010, כי המשיב מונה כסגן לפי הוראות סעיף 15 לחוק הרשויות, כפי שגם פורסם בילקוט הפרסומים, כמו גם המשיבה 11 (בעוד שמר עדי ברקו מונה במסגרת הוראת סעיף 14 לחוק הרשויות).
6. ישיבת המועצה שלא מן המניין התכנסה ביום 6.7.2010. לאחר חילופי דברים קצרים בעניין תקינות הליך בחירת הסגנים, הודיע ראש העיר כי נוכח גידופים שהשמיע כלפיו המשיב 7 הוא נועל את הישיבה. ראש העירייה, המשיב ומר ברקו עזבו את חדר הישיבות. המשיבים ועוד שלושה חברי מועצה (שלא היו בעלי דין בהליך המשפטי) נותרו במקום (לאחר מכן הצטרף אליהם חבר מועצה נוסף שגם הוא אינו בעל דין). הנוכחים המשיכו בניהול הישיבה ובסופה, לאחר דיון, התקבלה בקולות עשרת המשיבים נגד קולותיהם של שני חברי מועצה אחרים, ההחלטה הבאה:
"מועצת העיר מחליטה על פיטוריו של סגן ראש העירייה מר יוסי שפושניק וזאת עקב המצב התקציבי הקשה בו נמצאת עיריית נצרת עילית ומנימוקים נוספים שפורטו בבקשה לכינוס הישיבה ובדברי החברים, לרבות לעצם אי בחירת הסגנים עפ"י פקודת העיריות".
מכאן העתירה המינהלית שהוגשה על-ידי המשיב והתקבלה בבית משפט קמא.
פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים
7. בית משפט קמא קבע תחילה כי בחירת המשיב (ושני הסגנים הנוספים) נעשתה כדין. בית המשפט הוסיף ופסק, כי אין לקבל את טענות המשיב שלפיהן נפלו פגמים פרוצדוראליים בזימון וקיום ישיבת המועצה מיום 6.7.2010 שהצדיקו נעילתה מבלי לדון בנושא שהונח על סדר יומה. בית המשפט קבע עוד, כי גם המשך ניהול הישיבה, לאחר שראש העירייה החליט לנעול אותה ועזב את המקום (מלווה במשיב ובסגנו מר ברקו), היה כדין. עד כאן מקובלות קביעותיו של בית משפט קמא על המערערת. מכאן עבר בית המשפט לבחון את סבירות החלטת המועצה "מבחינה מהותית", בהציגו את השאלה הבאה:
"האם ההחלטה להדיח את העותר מתפקידו אכן היתה סבירה לאור הנימוקים שניתנו בישיבה, והאם ההחלטה התקבלה כתוצאה משיקולים ענייניים ותוך בחינה של מידתיות ההחלטה המינהלית" (פסקה 4(ה) לפסק הדין).
לשאלה זו נתן בית משפט קמא תשובה שלילית. מעיון בפרוטוקול הישיבה הסיק בית המשפט, כי לא היתה בו התייחסות של ממש למצב הכלכלי של העירייה, לא הוצגו נתונים כספיים, לרבות החסכון שיושג מהדחת המשיב, כשטענת החסכון התקציבי נטענה בעלמא.
בית המשפט מצא, כי מירב הזמן נוצל להשמעת טענות כלפי תפקוד ראש העירייה ובעניין אי תקינות הליך בחירת הסגנים, והוסיף ופסק כדלהלן:
" ... עולה הרושם כי ההחלטה להדיח את העותר מתפקידו לא נעשתה כלל מתוך שיקולים כלכליים, אלא מתוך שיקולים פוליטיים ותוך ניסיון ל'נגח' את ראש העירייה, שנגדו, כאמור וכעולה מפרוטוקול הישיבה, יש למשיבים טענות קשות במגוון נושאים".