השופט נ' הנדל:
1. מונח לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים במחוז מרכז מיום 14.12.11 בעת"מ 21208-03-10 שניתן על-ידי כב' השופט ר' אמיר, בגדרו נפסלה החלטת ראש רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול במשרד הפנים לדחות את בקשת המשיבה, ילידת גאנה, ליתן לה רישיון ישיבה ארעי בישראל מטעמים הומניטאריים, ותחת זאת הורה על הענקת מעמד כאמור למשיבה למשך שנתיים.
העובדות הצריכות לעניין
2. המשיבה נכנסה לישראל בשנת 2002, לטענתה באשרת תייר, יחד עם אחיה הגדול בהיותה כבת 13 שנים, ומאז שוהה היא בישראל. המשיבה התייתמה בילדותה מהוריה, אחיה גורש מהארץ זמן מה לאחר הגעתם וכיום אין לה קשר עימו. בשנת 2004 כשהייתה בת 15 עת שהתה בארץ שלא כדין כשנתיים, נעצרה לראשונה כשוהה בלתי חוקית. לאחר דיונים בבית הדין למשמורת, הוא הורה על שחרורה ממשמורת תחת חסותו של נציג הקהילה הגנאית בישראל ובתנאי שתעזוב את ישראל לא יאוחר משישה חודשים מיום שחרורה. הוחלט שהנציג יעשה מאמצים לאיתור קרובי משפחה של המשיבה בגאנה. על בסיס טענתה כי הניסיונות לאיתור משפחתה לא צלחו, המשיבה קיבלה ארכה של 30 ימים להמשך שהייה בארץ. גם לאחריהם לא יצאה מישראל. בשנת 2005 כשהייתה בת 16 שנים, נעצרה המשיבה בשנית. בית הדין אישר את צו המשמורת נוכח ההפרה הקודמת של תנאי השחרור שנקבעו למשיבה. עתירתה לבית המשפט לעניינים מנהליים שיורה על שחרורה ממשמורת נדחתה בנימוק "מסתבר כי העותרת כלל לא התכוונה לעמוד בהתחייבותה מאחר שלא הוכח שנעשה מאמץ כלשהו לאתר קרובי משפחה עד חודש ינואר.." (החלטה מיום 07.06.05 שניתנה על-ידי כב' השופטת ש' דותן). המשיבה ערערה על פסק הדין לבית משפט זה. במהלך בירור הערעור (עע"מ 5594/05) שוחררה המשיבה ממשמורת. בסיומו של הליך, ערעור המשיבה נדחה היות שהיא הפכה לבוגרת ועניין זכותה למעמד כקטינה בלתי מלווה נעשה תיאורטי. בהחלטה בערעור מיום 02.11.08 נקבע כי המשיבה, יחד עם שתי עותרות נוספות בערעורים שהדיון בהם אוחד, מתחייבות לצאת מישראל בתוך 90 ימים. המשיבה לא עשתה כן, והמשיכה לשהות בישראל בניגוד להתחייבותה. בינואר 2010, כאשר למשיבה מלאו למעלה מ-20 שנים, היא נעצרה בשלישית. בית הדין למשמורת לא מצא נסיבות המצדיקות שחרורה מטעמים הומניטאריים ואישר את החזקת המשיבה במשמורת. בעקבות זאת, באה העתירה מושא הערעור שלפנינו, במסגרתה ביקשה המשיבה מבית המשפט לעניינים מנהליים להורות למשרד הפנים לשחררה ממשמורת ולאפשר לה להסדיר מעמדה מטעמים הומניטאריים. בד בבד עם העתירה ניתן צו ביניים שאוסר על הרחקתה מהארץ, וצו ביניים משלים שמורה לשחרר את המשיבה ממשמורת (מיום 23.03.10).
במועד הגשת העתירה טרם פנתה המשיבה למשרד הפנים לקבל מקלט מדיני. משכך, הגיעו הצדדים להסדר דיוני בבית המשפט לעניינים מנהליים, על פיו המשיבה תגיש בקשה למעמד מטעמים הומניטאריים בלוח זמני צפוף, כאשר הבקשה תיבחן ישירות על-ידי ראש דסק צפון במשרד הפנים (בלי להתעכב בוועדת הלשכתית). העתירה תיוותר פתוחה ואם ראש הדסק תדחה את בקשת המשיבה, אזי היא תוכל לתקן את עתירתה בהתאמה. כך נעשה, וביום 24.03.10 הוחלט על-ידי ראש הדסק לדחות את הבקשה ההומניטארית על הסף ולא להעבירה לוועדה הבינמשרדית. נימוקי ראש הדסק הרלוונטיים לערעור הם שניים: האחד, היות שהמשיבה השתהתה זמן רב בהגשת פנייה לרשויות להסדרת מעמדה ובכך גילתה חוסר תום לב; השני, כי לא נמצא טעם הומניטארי בשהותה הארוכה בארץ. עקב זאת ולפי ההסכמה הגישה המשיבה עתירה מתוקנת כנגד החלטת ראש הדסק. בית המשפט לעניינים מנהליים בהליך הנדון מצא שהחלטת ראש הדסק לוקה בחוסר סבירות קיצוני כמו גם בהפליה פסולה ובשרירות לב (החלטה מיום 25.05.10). ראשית, כיוון שלא ניתן לזקוף לחובת ילדה זרה חוסר תום לב בגין אי הכרת נהלי משרד הפנים. שנית, היות שקביעת ראש הדסק איננה סבירה, שהרי לא ניתן לומר שלא מתקיימים במשיבה טעמים הומניטאריים במינימום הנדרש כדי להעביר בקשתה לוועדה הבינמשרדית. על כן, ביטל בית משפט קמא את החלטת ראש הדסק והורה להעביר את בקשת המשיבה לבחינת הוועדה הבינמשרדית. בהתאם, האחרונה בחנה את בקשת המשיבה והמליצה לדחות אותה; מנכ"ל רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן: ראש הרשות) אימץ את המלצות הוועדה הבינמשרדית ודחה את בקשת המשיבה למעמד מטעמים הומניטאריים (החלטה מיום 27.06.10). נימוקיו של ראש הרשות דמו לנימוקי ראש הדסק: השתהותה הארוכה של המשיבה בפנייה לרשויות להסדרת מעמדה מעידה על חוסר תום ליבה; שהותה רבת השנים בישראל אינה מהווה טעם הומניטארי מיוחד; המשיבה תוכל לחיות בגפה כבגירה גם במולדתה. במסגרת העתירה שהוגשה כנגד החלטת ראש הדסק הגיעו הצדדים להסכמה דיונית נוספת הקובעת שאם תתקבל העתירה ובית המשפט יורה להעביר את בקשת המשיבה לוועדה הבינמשרדית, וככל שהוועדה תדחה את הבקשה, תוכל המשיבה לתקן עתירתה בשנית. המשיבה הגישה עתירה מתוקנת שנייה נגד החלטת ראש הרשות בה ביקשה לקבל מעמד קבע בישראל. העתירה הובאה להכרעה סופית לפני בית המשפט קמא.
יצוין כי במהלך הדיונים ראש הרשות העריך מחדש את עמדתו פעמיים נוספות, אך הוא נותר איתן בעמדתו.
פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים
בפסק דינו ביטל בית המשפט לעניינים מנהליים את החלטת ראש הרשות שדחתה את בקשת המשיבה לקבל מעמד מטעמים הומניטאריים. בית משפט קמא מצא פסול בהחלטת ראש הרשות היות שחזרה על שני נימוקי ראש הדסק - בדבר חוסר תום ליבה של המשיבה שהשתהתה זמן רב לצורך הסדרת מעמדה, ובדבר היעדר טעם הומניטארי מיוחד בשהותה הארוכה של המשיבה בישראל - אשר נפסלו כבר בהחלטתו מיום 25.5.10. נקבע שנימוקי ראש הרשות נכתבו מבלי להתמודד עם טעמי פסילת אותם הנימוקים בהחלטה הקודמת בנוגע לראש הדסק וללא התייחסות לנסיבות המקרה הפרטניות כאן. בנוסף צוין כי הגם ש"עצם השהות רבת השנים בישראל אינה מהווה
כשלעצמה טעם הומניטארי למתן מעמד..., לעתים יהא גם בחלוף שנים רבות של שהייה בישראל משום טעם הומניטארי מספיק" [הדגשה במקור, עמ' 11 לפסק הדין]. בית המשפט לעניינים מנהליים קבע כי ראש הרשות לא שקל והתעלם במתן החלטתו מנסיבותיה האישיות וסיפור חייה הקשה של המשיבה - צעירה אשר הובאה לישראל כילדה יתומה, נותרה פה בודדה וללא בני משפחה, וגדלה בישראל עד גיל הבגירות מחוץ לכל מסגרת. אלו מהווים "דבר מה נוסף" לשהות הארוכה בארץ המקים, לעמדת בית המשפט המנהלי, טעם הומניטארי ליתן מעמד בישראל. בהתעלמו מנסיבותיה האישיות של המשיבה, כך נכתב, לוקה החלטת ראש הרשות בשרירות ובחוסר סבירות קיצוני אשר מצדיקים התערבות בה. לבסוף ציין בית משפט קמא כי לו שקל ראש הרשות את נסיבות חייה של המשיבה וחרף זאת היה מגיע למסקנה שלא מוצדק ליתן לה מעמד, או אז לא היה מתערב בהחלטתו. זאת נוכח שיקול הדעת הרחב המוענק לראש הרשות לעומת היקף הביקורת השיפוטית המצומצם בהחלטותיו. אשר על כן, בית משפט קמא קיבל את עתירת המשיבה ליתן לה רישיון ישיבה ארעי בישראל למשך שנתיים.
מכאן ערעור המדינה שלפניי, שהוגש בד בבד עם בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין. בהחלטת השופט י' עמית עוכב ביצוע פסק הדין בכל הקשור למתן אשרת ישיבה ארעית למשיבה, תוך שהמדינה התחייבה לא להרחיק את המשיבה עד למתן החלטה בערעור (החלטה מיום 16.01.12).
טענות הצדדים
3. בנימוקי הערעור טוענת המערערת שלא הייתה כל עילה להתערב בהחלטת ראש הרשות אשר נתון לו שיקול דעת רחב לדון בבקשת המשיבה למעמד הומניטארי. המערערת אינה מוצאת בהחלטת בית משפט קמא טעמים מיוחדים המצדיקים את התערבותו. לעמדתה שגה בית המשפט לעניינים מנהליים בקובעו שלעתים שהייה ארוכה בישראל תהווה טעם הומניטארי. קביעה זו הפוכה מההלכה הפסוקה, לפיה שהייה ארוכה שלא כדין מהווה דווקא שיקול נגד קבלת בקשה לשהות בארץ מטעמים הומניטאריים. בנוסף המערערת מתנגדת לתוצאה לפיה בית המשפט לעניינים מנהליים נתן מעמד למשיבה אשר הפרה התחייבותה לבית משפט זה לצאת מישראל לאחר דחיית עתירתה, אז הייתה כבר בגירה. קביעת בית המשפט שלא היה פסול בהתנהגות המשיבה כשפנתה להסדרת מעמדה רק לאחר שנעצרה בשלישית עשויה לעודד עשיית דין עצמי. לבסוף, טוענת המערערת כי פסילת השיקולים של ראש הדסק אינה מצדיקה התערבות בהחלטת ראש הרשות גופה. החלטתו התקבלה לדבריה לאחר התייעצות מקצועית ושקילת נסיבות עניינה של המשיבה, בניגוד לטענת המשיבה.
מנגד, המשיבה סומכת את ידיה על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, על נימוקיו. היא טוענת שאין כל הצדקה שערכאת הערעור תתערב בהכרעת בית משפט קמא המנומקת והמאוזנת. לטענתה בצדק פסל בית משפט קמא את החלטת ראש הרשות, בשני מישורים. במישור הפרוצדוראלי, הליך קבלת ההחלטה על-ידי ראש הרשות לקה בשרירות ובחוסר סבירות משהוא נעדר הבעת עמדות, דיון, או נימוקים, והחלטתו אך מאמצת את הנמקות ראש הדסק שנפסלו כבר על-ידי בית משפט קמא. במישור המהותי, טוענת המשיבה שתוכן החלטת ראש הרשות אינו סביר, בהתעלמו מקורות חייה. מצב כגון של המשיבה, בו גדלה ללא שני הוריה, אוזכר בעע"מ 1086/09 קרוז נ' שר הפנים(07.07.09) כמקרה בו עשוי להתקיים "דבר מה נוסף" המקים טעם הומניטארי.
דיון
4. טרם אפנה לדיון בהכרעה בענייננו, ראוי להזכיר כי עסקינן בערעור על פסק דין של בית משפט לעניינים מנהליים, אשר הפך החלטה מנהלית של ראש הרשות המוסמך בעניין של מתן מעמד בישראל משיקולים הומניטאריים. החלטה מעין זו המשתייכת לתחום ריבונות המדינה בענייני הגירה ופיקוח על הנכנס והיוצא בשעריה, מותווית ראשית כל לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952. חוק הכניסה לישראל מסדיר את נושא מתן אשרות כניסה לישראל ורישיון שהייה בה למי שאיננו אזרח ישראל או בעל אשרת עולה או תעודת עולה. הסמכות להפעיל את הוראות חוק הכניסה לישראל ותקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974 שהותקנו מכוחו מסורה לשר הפנים ולשם כך נתון לו שיקול דעת רחב. ככלל, מדיניות משרד הפנים היא כי אשרת שהייה תוענק לנתינים זרים רק לפי החוק וזאת במקרים חריגים (בג"ץ 3403/97 אנקין נ' משרד הפנים, פ"ד נא(4) 522, 525 (1997)). עם זאת, מעבר להוראות החוק ובמסגרת שיקול הדעת שמוקנה לשר הפנים, יכול הוא ליתן היתר לשהייה בישראל על בסיס טעמים הומניטאריים מיוחדים (בג"ץ 9211/04 איבורה נ' משרד הפנים, (18.7.05)); תקנה 6(ה) לתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974). לשם יישום שיקול דעת זה נקבע הליך בחינה תלת שלבי של בקשה למתן מעמד בישראל למי שאיננו עומד בנהלים הקבועים לקבל מעמד בישראל (נוהל משרד הפנים מס' 5.2.0022). לפי הנוהל, בקשה למעמד הומניטארי מונחת תחילה לפני וועדה לשכתית, אשר מעבירה המלצתה לדסק אשרות ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול. ראש הדסק בוחן, בשלב הראשון, האם הבקשה אינה מעלה כל טעם הומניטארי ויש לדחותה על הסף, או שמא יש להעביר את הבקשה לבחינת הוועדה הבינמשרדית. בשלב השני האחרונה מייעצת לראש הרשות בבחינת בקשות לשהייה בישראל מטעמים הומניטאריים. ההחלטה הסופית ניתנת בידי שר הפנים, או בידי מי שהסמיך לכך - ראש הרשות, זהו השלב השלישי.
השיקולים שעומדים לפני שר הפנים או הממונה מטעמו בהחלטה למתן מעמד הומניטארי מגוונים המה. בסופו של יום עליו להחליט האם המבקש שבפניו נכלל בגדר המקרים המיוחדים והחריגים למדיניות הכללית של משרד הפנים, עד כי מוצדק להעניק לו מעמד בישראל לפנים משורת הדין (בג"ץ 2828/00 קובלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 21, 28). עניינה של המשיבה עבר את כל שלבי הליך הבקשה למעמד בישראל מטעמים הומניטאריים. כאמור, ראש דסק צפון דחתה את הבקשה על הסף, אך בית המשפט פסל החלטתה והורה להעביר את עניינה של המשיבה לוועדה הבינמשרדית. זו ערכה דיון במקרה של המשיבה ולאחר קבלת המלצות הוועדה הבינמשרדית החליט ראש הרשות שיש לדחות את בקשת המשיבה בהישען כאמור לעיל על מספר ראשים: האחד, המשיבה השתהתה זמן רב בפנייה לרשויות לשם הסדרת מעמדה, דבר המעיד על חוסר תום לב בהתנהלותה. הראש השני, החלופי לראשון - בכל מקרה לא נמצא טעם הומניטארי מיוחד בשהותה הארוכה של המשיבה בישראל. עוד נכתב כי המשיבה הפרה מספר התחייבויות לצאת מישראל. בית המשפט המנהלי ציין שאלו שיקולים לגיטימיים ברמה העקרונית. אלא שבבחינת יישומם בהחלטת ראש הרשות כאן מצא שהם פגומים כיוון שנימוקיו של ראש הרשות נפסלו כבר כשנכללו בהחלטת ראש הדסק. תחת זאת, קבע בית המשפט לעניינים מנהליים כי נסיבות חייה של המשיבה בהתווסף לשהותה הממושכת בישראל מקימות טעם הומניטארי. ניתן לומר שקיימות שתי שאלות העומדות במוקד הערעור: הראשונה, האם החלטת הרשות חרגה ממתחם הסבירות? בהינתן שהתשובה לשאלה זו חיובית, נפנה לשאלה השנייה: האם כדין קבע בית המשפט המנהלי החלטה אחרת תחתיה.
5. תפקידו של בית משפט זה בשבתו כערכאת ערעור מנהלית הוא כאמור לבחון את הכרעת בית המשפט לעניינים מנהליים שהפעיל ביקורת כלפי החלטת הרשות. בהקשר זה נזכיר כי היקף שיקול הדעת הרחב הנתון לרשות בהחלטות בעניין מתן מעמד בישראל לפנים משורת הדין מכתיב את היקף הביקורת המנהלית המצומצם המופעל כלפיה (בג"ץ 2629/03 איבשין נ' שר הפנים פס' 8 (28.09.08)). על רקע זה ולאחר בחינת ההליכים הרבים שהובילו להחלטת הרשות, פסק הדין קמא, הערעור והתגובה אליו, דעתי היא שלא היה על בית המשפט המנהלי להתערב בהחלטת ראש הרשות ולקבוע אחרת תחתיה משהיא לא חרגה ממתחם הסבירות.
ראשית, השתהותה של המשיבה בהסדרת מעמדה והפרת מספר התחייבויות לצאת מישראל אכן יוצרים שיקולים כבדי משקל כנגד בקשה לשהות בארץ מטעמים הומניטאריים (עע"מ 10894/08 דג'אן נ' שר הפנים, פס' י (29.12.09)). אמנם, המשיבה הייתה קטינה במשך תקופה ארוכה מסך הזמן ששהתה בארץ ללא אשרה; ברם לכל הפחות משבגרה המשיבה היה בידה להסדיר את מעמדה. ולא כך עשתה. בראיון בוועדה הבינמשרדית מסרה כי ידעה שהיא נמצאת בישראל שלא כחוק בחלוף שלושה חודשים מדחיית ערעורה לבית משפט זה (בעע"מ 5594/05). יודגש כי ערעורה נדחה כבר בשנת 2008. אמנם הצדדים חלוקים בשאלה האם המשיבה הייתה מיוצגת ובאיזה עניין בתקופה שלאחר דחיית עתירתה על-ידי בית משפט זה ועד מעצרה השלישי - אז הגישה את הבקשה מושא הערעור. אך אין חולק שהמשיבה עשתה לעצמה דין עצמי ביודעין, חרף הבטחותיה החוזרות ונשנות לצאת מישראל. על כן לא ניתן לומר ששגה ראש הרשות באופן בלתי סביר וקיצוני עת נתן משקל מכריע לנתון זה בנימוקו הראשון.
שנית, ומכאן פונים אנו לסוגיה המכריעה בתיק - לא היה מקום להתערב ולפסול את הנמקתו השנייה של ראש הרשות לפיה לא נמצא בשהות הארוכה של המשיבה בישראל טעם הומניטארי. זאת הן ביחס לגופה של ההנמקה והן ביחס לעצם השימוש בה. כאמור הנמקה חלופית זו נושאת על כתפיה לבדה את החלטת ראש הרשות, כפי שנכתב בה: "ומכל מקום לא מצאתי כי שהותה רבת השנים בישראל מהווה טעם הומניטרי מיוחד המצדיק מתן מעמד בישראל." בית המשפט לעניינים מנהליים מצא עיגון בדברים אלה כדי לקבוע "שראש הרשות התעלם לחלוטין מכל מערך הנסיבות האישיות של העותרת, לא שקל אותן, לא הביאן בחשבון, ולא איזן אותן במכלול שיקוליו. בעשותו כן הפגין ראש הרשות שרירות וחוסר סבירות קיצוניים, ופטר אותי בכך מדילמת אי-ההתערבות" (עמ' 13 לפסק הדין). ואולם, מסיכום הדיון שנערך בוועדה הבינמשרדית עולה כי נסיבותיה של המשיבה כן נידונו בה: העובדה שהיא הגיעה כקטינה יתומה לארץ, שאחיה גורש מהארץ ואין לה קשר עימו, כי היא חיה בגפה כקטינה. מהחלטת ראש הרשות ניכר כי היה מודע לכך שהמשיבה חיה לבדה בישראל ואם תידחה בקשתה - תחיה לבדה בארץ מולדתה. גם החלטתו הנוספת של ראש הרשות לאחר שקילת עמדתו מחדש מעידה כי הוא עיין לעומק בהליכים בתיק, בפרטי המקרה ובהשתלשלות המורכבת בעניינה של המשיבה (החלטה מיום 20.09.11). לאחר שקילת נסיבותיה ועל בסיסן, נדחתה בקשת המשיבה. על פי אמות המידה של משרד הפנים, המדובר בצעירה שאמנם הגיעה כקטינה לארץ ונותרה פה לבדה, אך כבר בגרה ועדיין נשארה בארץ שלא כדין למשך תקופה לא מבוטלת, בניגוד להתחייבויותיה. אם כך, נוכחים אנו כי נשקלו שיקולים נוספים על-ידי הגורמים הרלוונטיים בתהליך הבקשה, הגם שנכתב רק הנימוק באשר לשהותה הארוכה של המשיבה בישראל.
ודוק, עניינה של המשיבה נבחן לא אחת ולא שתיים. לאחר שנדחתה על-ידי ראש הדסק על הסף, היא הוחזרה לוועדה הבינמשרדית; זו המליצה לדחותה. הבקשה הוחזרה לבחינה חוזרת על-ידי ראש הרשות פעמיים נוספות, בהן החליט כי עניינה של המשיבה אינו מקרה הומניטארי חריג. למרות זאת, בית המשפט לעניינים מנהליים קבע כי לעמדתו קורותיה של המשיבה מקימות טעם הומניטארי מובהק ולכן יש ליתן לה מעמד בארץ. קביעה זו הפוכה מעמדת ראש הדסק, הוועדה הבינמשרדית וראש הרשות. בכך החליף בית המשפט קמא את שיקול הדעת של ראש הרשות בשיקול דעתו שלו. אף אם בית המשפט קמא מצא כי עמדתו עדיפה, אין די בכך כדי לקבוע שהחלטת ראש הרשות חורגת ממתחם הסבירות בצורה קיצונית (בג"ץ 6406/00 בזק נ' שר התקשורת נח(1) 433, 435).