השופטת ד' ברק-ארז:
1. המערערת, תושבת קבע בישראל, הגישה בשנת 1994 בקשה לאיחוד משפחות מכוח נישואיה למערער, שהוא תושב יהודה ושומרון (להלן: האזור). בסופו של דבר, הבקשה אושרה על-ידי המשיב בשנת 2001, ואז החל המערער בהליך המדורג לרכישת מעמד של קבע בישראל. מאוחר יותר, בשנת 2002 החליטה ממשלת ישראל להגביל את האפשרות של איחוד משפחות עם תושבי האזור ובהתאם לכך הורתה על "הקפאת" מעמדו של מי שהחל בהליך המדורג. מדיניות זו עוגנה בהמשך בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת השעה). השאלה המתעוררת במקרה שבפנינו היא האם עניינם של המערערים נמנה עם אותם מקרים מיוחדים שבהם הוכרה האפשרות של שדרוג מעמדו של בן הזוג חרף "ההקפאה" הכללית וזאת בשל עיכוב בלתי מוצדק של הטיפול בבקשה עובר להנהגת המדיניות החדשה (בהמשך לפסק הדין המנחה בעע"ם 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים (2.6.2008) (להלן: עניין דופש)).
המסגרת הנורמטיבית
2. ככלל, הסדרת מעמדו בישראל של אדם הנשוי לתושב קבע בישראל, לרבות במקרה הפרטי של תושב האזור הנשוי לתושב קבע, מבוססת על נוהל 5.2.0011 של משרד הפנים, כפי שהוא מעודכן מעת לעת (להלן: הנוהל). הנוהל קובע הליך בן מספר שלבים (להלן: ההליך המדורג) כתנאי למתן מעמד של קבע לבן הזוג הזר. הטיפול בהסדרת המעמד מתחיל עם הגשת הבקשה לאיחוד משפחות על-ידי תושב הקבע. בשלב המקדמי, אם הוגשו המסמכים הנדרשים, ניתן למבקש המעמד היתר שהייה של מפקדת התיאום והקישור (להלן: היתר מת"ק) (ככל שמדובר בתושב האזור) או רישיון ישיבה מסוג ב/1 (במקרים אחרים) למשך 6 חודשים. בשלב זה, נדרשים בני הזוג להמציא למשיב מסמכים נוספים, ובהם מסמכים המעידים על זהותו ומצבו האישי הקודם של בן הזוג הזר. לאחר המצאת כל המסמכים הרלוונטיים, ובחינה המתייחסת לכנות חיי הנישואין, מרכז חיי המשפחה והיעדרה של מניעה ביטחונית או פלילית להענקת המעמד, מאושרת הבקשה לאיחוד משפחות ובני הזוג רשאים להתחיל בהליך המדורג לקבלת מעמד בישראל. עם אישור הבקשה ותחילתו של ההליך המדורג ניתן לבן הזוג מבקש המעמד, בשלב ראשון, היתר מת"ק או רישיון מסוג ב/1 (לפי העניין) למשך 12 חודשים. לאחר מכן, ובכפוף להגשת בקשה מתאימה, מוארך היתר המת"ק או הרישיון מסוג ב/1 לתקופה נוספת של 15 חודשים, כך שסך כול השהייה בישראל במהלך הנוהל המדורג במשך תקופה של 27 חודשים מבוססת על היתר מת"ק או רישיון מסוג ב/1. בתום תקופה זו, ובכפוף להגשת בקשה, משודרג מעמדו של בן הזוג הזר וניתן לו רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, המקנה זכויות סוציאליות נוספות, למשך שנה. רישיון זה מוארך פעמיים נוספות, למשך שנה כל פעם, עד אשר ניתן לבן הזוג הזר רישיון לישיבת קבע בישראל. לפי הוראות הנוהל, בכל שלב בהליך המדורג ההחלטה על הארכת ההיתר או הרישיון, לפי העניין, צריכה להינתן על בסיס בדיקה של התנאים שצוינו לעיל: כנות חיי הנישואין, מרכז חיי המשפחה והיעדרה של מניעה ביטחונית או פלילית להענקת מעמד קבע.
3. ביום 12.5.2002 (להלן: המועד הקובע) התקבלה החלטת ממשלה מס' 1813 (להלן: החלטת הממשלה) שהורתה כי לא תתקבלנה בקשות חדשות לאיחוד משפחות ביחס לתושבי האזור, ואף לא תאושרנה בקשות שהוגשו ערב תחילתה של החלטת הממשלה ולא ישודרג מעמדם של מי שהחלו בהליך המדורג מעבר לשלב שבו הם נמצאים. לצד זאת, נקבע בהחלטה כי ניתן יהיה להאריך את תוקפם של היתרים שניתנו לתושבי האזור אשר כבר החלו בהליך המדורג עד למועד הקובע.
4. עיקריה של מדיניות זו עוגנו בחוק הוראת השעה, אשר נכנס לתוקף בחודש אוגוסט 2003. בחוק הוראת השעה, אשר תוקפו הוארך מעת לעת, נקבע כי לא תינתן לתושב האזור אזרחות או רישיון לישיבה בישראל (סעיף 2 לחוק), וכן כי ניתן להאריך את תוקפם של רישיון לישיבה בישראל או היתר לשהייה בישראל שניתנו מכוח בקשה לאיחוד משפחות עובר למועד הקובע (סעיף 4 לחוק). בית משפט זה דחה עתירות שהוגשו נגד חוקתיותו של חוק הוראת השעה (בג"ץ 7052/03 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי נ' שר הפנים (14.05.2006); בג"ץ 466/07 גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה (11.01.2012)). לנוכח מדיניות זו, כעיגונה בחוק, "הוקפא" מעמדם של כל תושבי האזור שהחלו בהליך המדורג לרכישת מעמד בישראל, והחל מהמועד הקובע הונפקו להם רק ההיתרים או הרישיונות שהיו בידיהם באותו מועד.
5. בעניין דופש קבע בית משפט זה כי ה"הקפאה" לא תחול במקרים שבהם לא שודרג המעמד שרכש בן הזוג הזר קודם כניסתה לתוקף של המדיניות החדשה בשל התמשכות הטיפול מצידו של המשיב (ראו עוד: עע"ם 5534/07 רג'וב נ' שר הפנים (16.7.2008); עע"ם 6404/11 טוויל נ' משרד הפנים (14.2.2013) (להלן: עניין טוויל); עע"ם 6407/11 דג'אני נ' משרד הפנים (20.5.2013) (להלן: עניין דג'אני); עע"מ 9168/11 פלוני נ' משרד הפנים (25.11.2013) (להלן: עניין פלוני)). בהמשך, הוחלה ההלכה שנקבעה בעניין דופש גם במקרים שבהם הטעות או העיכוב נגרמו בשלב המקדמי של הטיפול בבקשה לאיחוד משפחות, היינו בשלב שלפני תחילתו של ההליך המדורג (ראו: עניין טוויל, בפסקה 15; עניין דג'אני, בפסקה 10 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן). זאת, בהמשך לבג"ץ 5315/02 חתו נ' שר הפנים (4.12.02) (להלן: עניין חתו) שקבע כי במקרים מיוחדים שבהם ראוי היה לאשר בקשה לאיחוד משפחות במועד מוקדם מזה שבו היא אושרה בפועל, והדבר לא נעשה רק מחמת רשלנות או טעות, יובא הדבר בחשבון לצורך שקילת קיצורה של תקופת ההליך המדורג.
ההליכים בעניינם של המערערים
6. מלוא העובדות בעניינם של המערערים פורטו באריכות בפסק דינו של בית המשפט קמא (עת"מ 30583-07-10, השופט נ' סולברג), ולכן אעמוד להלן רק על עיקרן. המערערת 1 (להלן: המערערת), בעלת מעמד של תושבת קבע בישראל, נישאה בשנת 1991 למערער 2 (להלן: המערער), תושב האזור. מנישואיהם נולדו להם 5 ילדים, הם המערערים 7-3.
7. ביום 22.6.1994 הגישה המערערת בקשה לאיחוד משפחות, ובה טענה כי היא מתגוררת עם המערער בתחומי מדינת ישראל. בחודש מרץ 1995 התקבלה עמדת גורמי הביטחון לפיה "אין הערות" מטעמם לבקשה. כשנתיים לאחר הגשת הבקשה, ביום 30.7.1996, נשלח למערערים מכתב מטעם המשיב, שבו הם נדרשו להמציא מסמכים נוספים לשם הוכחת עמידתם בתנאי של "מרכז חיים", אולם המכתב הוחזר על ידי רשות הדואר, משום שכתובת המשלוח (כפי שנמסרה בבקשת המערערים) לא זוהתה. משלא נתקבלו מסמכים נוספים מאת המערערים, דחה המשיב ביום 6.1.1997 את בקשתם מן הטעם שלא הוכח כי מרכז חייה של המערערת הוא בישראל. כאשר הגיעה המערערת ללשכת מנהל האוכלוסין בירושלים ביום 21.5.1997 כדי לברר מה עלה בגורל בקשתה נמסר לה העתק ממכתב הסירוב.
8. המערערים הגישו ערר על החלטת הדחייה ביום 4.6.1997. בהמשך, המציאו המערערים בימים 30.6.1998 ו-12.7.1998 מסמכים נוספים לשם הוכחת עמידתם בתנאי של "מרכז חיים". במקביל, ביום 30.6.1998 שלח המשיב שאילתה למוסד לביטוח לאומי בעניינם של המערערים. המוסד לביטוח לאומי החל לצורך כך בחקירה ובמסגרתה רואיינה גם המערערת. בראיון שנערך עמה ביום 23.10.1998 הודתה המערערת כי בניגוד למה שציינה בבקשתה המקורית לאיחוד משפחות, מאז נישואיה היא התגוררה עם המערער בכפר בידו שבתחומי האזור ורק החל מחודש ינואר של אותה שנה (1998) היא עברה להתגורר בישראל. ביום 19.8.1999 הודיע המוסד לביטוח לאומי למשיב כי תוצאות החקירה העלו שהמערערת התגוררה בכפר בידו שבתחומי האזור עד לחודש ינואר 1998 וכי מאז היא העתיקה את מקום מגוריה לתחומי ישראל. ביום 1.3.2000 נדרשו המערערים להשלים מסמכים נוספים המוכיחים את "מרכז החיים" של המערערת בשנה האחרונה, ואלו התקבלו אצל המשיב ביום 16.3.2000. כשלושה חודשים לאחר המצאת המסמכים הנוספים פנה המשיב ביום 18.6.2000 לקבל את אישורם של גורמי הביטחון. כחצי שנה לאחר מכן, ביום 17.1.2001, חזרה והתקבלה אצל המשיב עמדת גורמי הביטחון לפיה אין להם הערות ביחס למערער. בו ביום אושרה בקשתם של המערערים לפתוח בהליך המדורג, וניתן למערער היתר מת"ק למשך שנה. כשלושה שבועות לאחר שפג תוקפו של היתר המת"ק, פנו המערערים ביום 26.2.2002, בבקשה להארכת תוקפו. בהמשך לכך נשלח למערערים ביום 6.6.2002 מכתב ובו הם נדרשו להמציא מסמכים נוספים להוכחת "מרכז חיים". גם מכתב זה חזר למשיב בנימוק שהמכתב "לא נדרש", ובשל כך לא הוארך תוקף היתר המת"ק שניתן למערער.
9. ביום 31.12.2003 הגישו המערערים עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים (עת"ם 1406/03, השופט ד' חשין) ובה ביקשו להורות למשיב להמשיך בהליך המדורג. בתגובתו המקדמית לעתירה טען המשיב, כי הוא מוכן להחזיר את הבקשה לטיפול בכפוף לכך שהמערערים ימציאו הוכחות ל"מרכז חיים" החל משנת 2002. על בסיס תגובה זו נמחקה העתירה בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מיום 2.3.2004. ביום 12.9.2004 הוארך היתר המת"ק שניתן למערער בשנה נוספת ובהמשך הוא אף חזר והוארך מעת לעת. בשל הוראות חוק השעה לא שודרג מעמדו של המערער מעבר לכך (כלומר, לא ניתן לו רישיון ישיבה מסוג א/5) והוא מתגורר כיום בישראל מכוח היתר מת"ק בלבד.
10. ביום 5.2.2009, כשמונה חודשים לאחר מתן פסק הדין בעניין דופש, פנו המערערים למשיב בבקשה לשדרג את מעמדו של המערער ולהעניק לו רישיון ישיבה מסוג א/5. בקשה זו נדחתה ונמסר למערערים כי בהתאם לחוק הוראת השעה לא ניתן עוד לשדרג את מעמדם של תושב האזור, ובהתאם לכך המשיב יכול רק לחזור ולהאריך את תוקפו של היתר המת"ק שניתן למערער. המערערים הגישו השגה על החלטה זו לוועדת ההשגה לזרים, ובה טענו כי יש להחיל בעניינם את החריג שהוכר בעניין דופש לנוכח העיכוב שנפל בטיפול בבקשה שהגישו לאיחוד משפחות. ההשגה נדחתה בהחלטתו של יו"ר ועדת ההשגה לזרים מיום 24.3.2010. ההנמקה שעמדה בבסיס ההחלטה היא שהמערערים היו זכאים להגיש את הבקשה לאיחוד משפחות רק בחודש ינואר 2000, שבו מלאו שנתיים לתקופת מגוריהם בשטח ישראל. על כן, כך נקבע, אין רלוונטיות לטענות שהועלו בדבר עיכוב בטיפול בבקשה בתקופה שקדמה למועד זה. בהמשך לכך, הוסבר בהחלטה כי רק בחודש מרץ 2000 הוגשו כל המסמכים המוכיחים את התנאי של "מרכז חיים" בישראל, והתקופה שחלפה ממועד זה למועד הקובע (12.5.2002) היא קצרה מ-27 חודשים (התקופה הנדרשת כאמור בנוהל). כנגד החלטה זו הגישו המערערים ביום 19.7.2010 עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי בירושלים, ובה חזרו על טענתם כי העיכוב בטיפול בבקשתם לאיחוד משפחות בין השנים 2001-1994 הוא זה אשר מנע את שדרוג מעמדו של המערער עובר למועד הקובע.
פסק דינו של בית המשפט קמא
11. בית המשפט קמא דחה את העתירה בפסק דינו מיום 26.4.2011 - הן בשל כך שהייתה נגועה, לשיטתו, בשיהוי ובחוסר ניקיון כפיים, והן לגופה.
12. בכל הנוגע לשיהוי, קבע בית המשפט קמא כי העתירה הוגשה 4 חודשים לאחר דחיית ההשגה על-ידי יו"ר ועדת ההשגה לזרים. בנוסף קבע בית המשפט קמא כי דינה של העתירה להידחות מחמת חוסר ניקיון הכפיים שבו הייתה נגועה התנהלות המערערים, לנוכח העובדה שבמהלך השנים הם מסרו למשיב פרטים חלקיים וכוזבים לגבי מקום מגוריהם.
13. לגופו של עניין, ציין בית המשפט קמא כי במועד הקובע - 12.5.2002 - חלפו רק 15 חודשים מעת שאושרה הבקשה לאיחוד משפחות שהגישו המערערים והחל ההליך המדורג, וכי המערער החזיק באותה עת באישור מת"ק רק במשך כ-12 חודשים. מטעם זה, כך נקבע, המערער אינו זכאי לשדרג את מעמדו שכן הוא לא השלים תקופה של 27 חודשים שבה החזיק בהיתרי מת"ק עובר למועד הקובע. בית המשפט קמא קבע כי לצורך יישומה של ההלכה שנקבעה בעניין דופש אין מקום להידרש לעיכובים שחלו בטיפול בבקשת המערער מכיוון ש"ממילא לא היה רשאי... להתחיל בהליך המדורג לפני שנת 2000". בית המשפט קמא לא ציין את הדברים במפורש, אך עולה מפסק דינו כי קביעה זו מבוססת על ההנחה שתנאי מקדמי לתחילתו של ההליך המדורג הוא הוכחת "מרכז חיים" של שנתיים, ומניינה של תקופה זו מתחיל בחודש ינואר 1998 (כפי שקבע כאמור עוד קודם לכן גם יו"ר ועדת ההשגה לזרים). בית המשפט קמא הוסיף וקבע כי העיכוב בטיפול בבקשה שהגישו המערערים נבע דווקא מהתנהלותם שלהם. בתחילה, כך נקבע, מסרו המערערים מידע כוזב בבקשתם; בהמשך, הם מסרו למשיב כתובת לא נכונה; ולבסוף, הם התמהמהו שוב ושוב בהגשת הבקשות לקבלת היתרי מת"ק.
הערעור שבפנינו