השופטת ד' ברק-ארז:
1. מכרז פשוט להסעות מטעמה של עירייה הפך לסאגה מפותלת, שכללה הבהרות מטעם בעלת המכרז, הבהרות מטעם המציעים, חזרה מהצעות שהובילה לפרסומו של מכרז זוטא אשר בא תחת המכרז המקורי ועוד היד נטויה. בהמשך פסק דיננו נהלך לאורכה של הדרך שבה הלכו המעורבים במכרז, דרך מלאה עליות ומורדות, כשאנו מתבוננים בה בצער. שיטת המכרזים נועדה, כידוע, להניב תועלת לרשויות ולהבטיח שוויון בין המציעים. במקרה שלפנינו - מטרות אלו לא הושגו או למצער הושגו באופן חלקי בלבד.
הרקע העובדתי
2. בשל מורכבותה של המסכת העובדתית במקרה זה אביא את עיקריה בקצרה בלבד, תוך התמקדות בעובדות הרלוואנטיות להכרעתנו בעת הזו. בחודש יולי 2010 פרסמה המשיבה 1, עיריית צפת (להלן: העירייה), מכרז לביצוע הסעות תלמידים ו/או עובדי הוראה בכ-40 מסלולי נסיעה ליעדים שונים בשנת הלימודים תשע"א (להלן: המכרז). בהתאם להוראות המכרז כל מציע היה רשאי להגיש הצעה המתייחסת לחלק מן המסלולים, או לכולם, כאשר המשיבה 2, ועדת המכרזים של העירייה (להלן: הוועדה), אמורה היתה לבחור בהצעה זוכה לכל מסלול בנפרד. המכרז נערך לגבי ההסעות לשנת הלימודים תשע"א, אך לעירייה ניתנה הזכות החד-צדדית להאריך פעמיים את משך ההתקשרות, כל פעם לשנה, בהתייחס לשתי שנות הלימודים העוקבות (תשע"ב ותשע"ג). החוזים עם הזוכים אכן הוארכו בשנת הלימודים תשע"ב. כעת, בעת שאנו עומדים כחודשיים לפני תחילת שנת הלימודים תשע"ג נשקלת הארכתם לשנה נוספת. יצוין, כי בא כוח העירייה לא ידע האם ההחלטה בעניין זה כבר התקבלה. כפי שיצוין בהמשך, לאמיתו של דבר, זו אינה אי-הבהירות העובדתית היחידה שהתגלתה במסגרת הדיון בפנינו. ביחס לחלק מן ההיבטים הנוגעים לניהולו של המכרז נותרה עמימות עובדתית שהשפיעה, בחלקה, על החלטתנו במישור האופרטיבי.
3. מטיילי קריית שמונה בע"מ (להלן: המערערת) הגישה הצעות למתן שירותי הסעות בחמישה מן המסלולים: צוהר-טוהר נכסים (להלן: צוהר לטוהר); שחפים- מבואות חרמון (להלן: שחפים); רננים-קריית שמונה (להלן: רננים); בית הספר כרמים בכרמיאל (להלן: כרמים); מרכז קליטה חצור - הן במסלול המיניבוס והן במסלול אוטובוס (להלן: חצור מיניבוס וחצור אוטובוס).
4. המכרז נקב ב"מחיר מקסימלי" לנסיעה בכל מסלול. בסיור הקבלנים שנערך הובהר למציעות כי מחירי המקסימום מתייחסים למחיר הכולל של שני כיווני הנסיעה, הלוך ושוב. בהתאם לכך, המציעות נדרשו להגיש הצעות הנוקבות במחיר בגין נסיעה הלוך ושוב. בהמשך, ועוד לפני הגשת הצעות למכרז, התברר לעירייה כי מחירי המקסימום שנרשמו לגבי שלושה מהקווים (להלן: שלושת הקווים) מתייחסים לכיוון נסיעה אחד בלבד. על כן, שלחה העירייה הודעה לכל משתתפי המכרז, לפיה מחיר המקסימום שצוין לגבי שלושת הקווים מתייחס לכיוון אחד בלבד (להלן: הודעת העירייה).
5. חרף ההודעה, לאחר בדיקת ההצעות, התעוררו אצל הוועדה סימני שאלה האם ההצעות נוקבות במחירים שמתייחסים לכיוון נסיעה אחד או שניים ביחס לשלושת הקווים. לכן, נעשתה פנייה לכל משתתפי המכרז בבקשה לברר נקודה זו. הפנייה נענתה בתגובות של חלק מן המציעים. המערערת, מצידה, הגם שלא הגישה הצעות למסלולים האמורים, ראתה לנכון להבהיר לוועדה כי כל המחירים הנקובים בהצעתה הם לנסיעה בכיוון אחד. הבהרה אחרת הגיעה מטעמה של המשיבה 4. זו עדכנה כי המחירים הנקובים ביחס לחלק מהמסלולים בהצעתה מתייחסים לשני כיווני נסיעה ואילו חלק מן המחירים מתייחסים לכיוון נסיעה אחד בלבד (בהתאם לפירוט שנמסר). הוועדה קיבלה הבהרות אלה במלואן - למרות שמלכתחילה פנייתה התייחסה לשלושת הקווים בלבד.
6. משהבהירה המערערת כי המחירים בהצעתה מתייחסים לכיוון נסיעה אחד בלבד, הכפילה ועדת המכרזים את המחירים שהציעה המערערת כך שיתייחסו לשני כיווני נסיעה, על מנת להשוותם למחירים שהוצעו על-ידי יתר המציעות. בשל כך, המחירים בהצעת המערערת נמצאו גבוהים ממחירי המקסימום שנקבעו למכרז והצעת המערערת ביחס לכלל המסלולים שעליהם התמודדה נפסלה.
7. המציעות הזוכות במסלולים שאליהם ניגשה המערערת הן כדלקמן: בקו צוהר לטוהר זכתה המשיבה 6; בקו שחפים זכתה המשיבה 6. בקו זה הייתה הצעת המערערת השלישית בטיבה לאחר הצעת המשיבה 4; בקו רננים זכתה המשיבה 8; בקו כרמים זכתה המשיבה 9; בקו חצור מיניבוס זכתה המשיבה 5 ובקו חצור אוטובוס זכתה המשיבה 6. למען הסר הספק, באף אחד ממסלולים אלה הצעתה של המערערת לא היתה הזולה ביותר, ורק בקו שחפים היתה הצעת המערערת השלישית בטיבה (לאחר הצעת המשיבה 4).
8. לאחר שהתקבלה החלטת הוועדה בדבר הזוכים בקווים השונים, חזרו בהן חלק מן המציעות מהצעותיהן ביחס לחלק מן הקווים. בקווים אלה נותרו הצעות אחרות שהיו יקרות ממחיר המקסימום. בשלב זה, ובהתחשב בדוחק הזמן לקראת פתיחתה של שנת הלימודים, פרסמה העירייה מכרז זוטא לכל משתתפי המכרז, על מנת שיגישו הצעותיהם להפעלת הקווים הנ"ל עוד באותו יום. במסגרת מכרז הזוטא נכללו שלושה מהמסלולים שאליהם ניגשה העותרת: צוהר לטוהר, רננים ושחפים. המערערת עצמה לא השתתפה במכרז הזוטא, לטענתה בשל לוח הזמנים הקצר שבו נערך.
9. המערערת הגישה עתירה מינהלית לבית המשפט קמא (בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת, בפני השופטת נ' מוניץ) כנגד המכלול המכרזי המתואר. בעיקרו של דבר, טענותיה התמקדו בשני ראשים: ראשית, לטענתה, לא היה מקום לפסול את הצעתה כחורגת ממחיר המקסימום. טענתה זו מתבססת, למעשה, על טענה עובדתית אחרת, והיא שהקביעה כי מחיר המקסימום מתייחס לנסיעה בשני מסלולים היא מוטעה ומטעה - לנוכח נתונים משנים קודמות. שנית, לטענתה, חלק מן הזוכות במכרז לגבי חלק ממסלולי הנסיעה - המשיבה 4 והמשיבה 5 הגישו ערבויות שסכומיהן אינם תואמים את סכומי ההצעות ולכן דינן היה להתבטל. על כך הוסיפה המערערת טענות שעניינן אי-תקינות מהיבטים נוספים בהתנהלותה של הוועדה, בעיקר בכל הנוגע למתן אפשרות למציעים להבהיר את הצעותיהם (האם המחירים הנקובים בהן מתייחסים לנסיעה הלוך ושוב או רק לנסיעה בכיוון אחד).
פסק דינו של בית המשפט קמא
10. בית המשפט קמא דחה את עתירתה של המערערת ביום 14.11.2011. בעיקרו של דבר, הוא קבע כי המחירים המוצעים על-ידה חרגו ממחירי המקסימום של המכרז - וזאת בהתחשב בהודעתה כי המחירים מתייחסים לכיוון נסיעה אחד בלבד. על סמך הודעה זו, ועדת המכרזים פעלה בהתאם לאמור במכרז והכפילה, לצורך השוואת ההצעות, את המחיר המוצע (בהתאם לסעיף 3.2.1.3 למכרז הקובע כי "אם ההצעה תציין מחיר לכיוון אחד, שעה שהקבלן יזכה בהסעה הלוך ושוב, הרי שהמחיר לשני הכיוונים ייחשב כמכפלה של המחיר האמור בשתיים"). בהתאם לכך, קבע בית המשפט קמא כי בדין נפסלה הצעתה של המערערת.
11. בית המשפט קמא דחה את הטענות הנוספות שהעלתה המערערת לגבי אי-התקינות הכרוכה בפנייה למציעות בבקשה לקבל הבהרות האם הצעתן ביחס לשלושת הקווים מתייחסת לכיוון נסיעה אחד או לשני כיווני נסיעה. לשיטתו, הליך זה לא כלל משא ומתן פסול או מתן הזדמנות שלא כדין לשיפור ההצעות, אלא נשאר בגדר הבהרה בלבד.
12. בנוסף, בית המשפט קבע כי הפגמים בערבויות שהעמידו המשיבות 4 ו-5 אינם מצדיקים את פסילת הצעותיהן, בהתחשב בכך שאלה חרגו מסכומי הערבות שהיה צריך לצרף במידה לא משמעותית - וזאת לכיוון מיטיב. בית המשפט קבע כי הערבות שצרפה המשיבה 4 להצעתה, בסך 126,000 ש"ח, היתה גבוהה בסך של 15,098 ש"ח בלבד מהערבות שהיה עליה לצרף להצעתה בהתאם לתנאי המכרז ואילו הערבות שצרפה המשיבה 5 להצעתה, בסך 55,000 ש"ח היתה גבוהה בסך של 726 ש"ח בלבד מהערבות שהיה עליה לצרף להצעתה בהתאם לתנאי המכרז. בית המשפט קמא קבע כי אין בחריגות אלה כדי לפגוע בעקרון השוויון. בית המשפט קמא גם קיבל את ההסבר שניתן מפי המשיבות 4 ו-5, לפיו הטעות בסכום הערבות נבעה מטעות של מנהלת החשבונות שהוסיפה שערוך הצמדה וריבית ועיגלה את הסכום כלפי מעלה.
13. מכל הטעמים האמורים לעיל, קבע בית המשפט קמא, כי אין מקום לבטל את המכרז, וכי בדין זכו המשיבות 4 ו-5 במכרז. לפיכך, דחה בית המשפט קמא את העתירה המינהלית. זהו ערעור על פסק דינו של בית המשפט קמא.
טענות הצדדים בערעור
14. טענות הצדדים בפנינו השתרעו על פני כל רוחב החזית. דומה שלא היתה טענה שלא נטענה בפנינו. אפתח אפוא בהצגת עיקר טענותיהם.
15. טענות בנוגע למחיר המקסימום - המערערת טענה, כי במסגרת המכרז נדרשו המציעות לציין מחיר לכיוון נסיעה אחד ולא לשני כיווני הנסיעה, ולפיכך המחירים בהצעתה הנם הזולים ביותר, ויש להכריז עליה כזוכה במכרז. לטענת המערערת, פרשנותם הסבירה של טפסי המכרז היא שמחיר המקסימום הנקוב בהם מתייחס למחיר אחד ופרשנות זו נתמכה בבדיקה שעשתה המערערת לגבי המחירים ששילמה העירייה בשנה הקודמת. לשיטת המערערת, בהתאם לאמת מידה זו המחירים שהציעה הם המחירים הזולים ביותר ולכן צריך היה להכריז עליה כזוכה במכרז. מנגד, טענו העירייה והוועדה, כי בדין נפסלה הצעת המערערת. לטענתם, בסיור הקבלנים הובהר למציעות, כי מחירי המקסימום שפורסמו במכרז מתייחסים לשני כיווני נסיעה, ולפיכך על הצעת המחיר להתייחס לשני כיווני הנסיעה, הלוך ושוב. ואכן, מרבית המציעות הבינו את הנחיות העירייה כראוי והגישו הצעה לשני כיוונים, הלוך ושוב. לפיכך, על הוועדה היה להכפיל את הצעת המחיר של המערערת כדי להשוותה לשאר הצעות המחיר במכרז.