השופט א' גרוניס:
1. ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כב' השופטת ב' בר-זיו) שדחה עתירה בעניין חיוב המערערים בדמי השתתפות בסלילת כביש על ידי המשיבה 1, המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה (להלן - המועצה).
2. המערערים והמשיבים 2-11 (להלן - המשיבים) הינם בעלים משותפים של חלקה 13 בגוש 10172 בתחומי המועצה (להלן - החלקה). בשנת 1991 נחתם הסכם שיתוף והוכנה תוכנית לחלוקת החלקה לצורך בניית 9 בתים. בתיהם של המערערים נבנו בחלקה המערבי של החלקה ואילו בתיהם של המשיבים בחלקה המזרחי. חלוקה זו מעולם לא הוסדרה במרשם המקרקעין. ביום 21.2.02 החליטה המועצה לסלול את רחוב האגוז. רחוב זה עובר בחלקה המזרחי של החלקה, בין בתיהם של המשיבים 2-3 ו-10-11 לבין בתיהם של המשיבים 4-5, 6-7 ו- 8-9. כלומר, מצידו האחד של הרחוב מצויים הבתים של משפחות שישה וליבנה ומצידו האחר בתיהן של משפחות גולדנברג, דותן ומסטבוים. בתיהם של המערערים, שאף הם ניצבים כאמור על החלקה, אינם משיקים לרחוב האגוז.
3. סעיף 5 לחוק העזר לבנימינה (סלילת רחובות), התשי"א-1950 קובע:
"בעלי הנכסים הגובלים רחוב שבו נסלל כביש, לפי חוק עזר זה, ישתתפו בהוצאות סלילתו, כדי 100%. סכום השתתפותם זה יחולק ביניהם ביחס לאורך חזיתות נכסיהם הגובלים את הרחוב, וישולם למועצה, על ידי כל אחד מהם, מיד עם השלמת הסלילה...".
ביום 4.5.06 נשלחה הודעה על ידי המועצה למערערים ולמשיבים בה נכתב כי "על פי חוק עזר לבנימינה (סלילת רחובות), תשי"א-1950 - על תיקוניו, נתכבד בזה להודיעך, כי המועצה המקומית בנימינה... החליטה לבצע סלילת כביש ומדרכה ברחוב הגובל בנכסך. עם התקדמות הסלילה תחויב בהתאם לחוק העזר הנ"ל". ביום 7.10.07 נשלחה דרישת תשלום למערערים ולמשיבים. בדרישה פורט הסכום המדויק שנדרש מכל משפחה. בהודעה נאמר שיש לשלם את הסכום תוך 30 ימים. ביום 25.10.07 שלחו המערערים מכתב למועצה ובו טענו נגד דרישת התשלום. לטענתם, בתיהם אינם גובלים ברחוב האגוז. ביום 22.11.07 השיב גזבר המועצה לפניית המערערים וכתב, כי המועצה אינה פועלת בהתאם להסכמי שיתוף אלא רק על פי פירוט הזכויות הקנייניות כרשום בלשכת רישום המקרקעין. ביום 14.4.08 הגישו המערערים עתירה מינהלית נגד דרישות התשלום לבית המשפט המחוזי בחיפה. עתירה זו נדחתה על ידי בית המשפט. מכאן הערעור.
4. בית משפט קמא קבע, כי העתירה לא הוגשה במועד. נקבע, כי טענות המערערים נסובות סביב ההחלטה להטיל היטל ולא על החיוב הכספי הנובע מכך. על כן, לאור העובדה שהודעה בדבר ההחלטה להטיל היטל נשלחה למערערים עוד בשנת 2006 בעוד שהעתירה הוגשה רק בשנת 2008, הרי שהמערערים השתהו בהגשתה. לגופו של עניין נפסק, כי בדין הוטל החיוב על המערערים. נקבע, כי החלקה מעולם לא חולקה, וגם הסכם השיתוף לא מתייחס לחלוקה (פרצלציה) אלא עוסק ביחסים בין הצדדים עד אשר תבוצע חלוקה כאמור. לאור הקביעה שהמערערים והמשיבים הינם הבעלים של החלקה כולה, ממילא נקבע כי הנכס של המערערים הינו "גובל" גם הוא בכביש שנסלל, כאמור בחוק העזר. בית המשפט דחה את טענת המערערים בדבר הצורך בזיקה בין ההיטל לבין השירות שניתן על ידי הרשות המקומית.
5. המערערים טוענים, כי לא השתהו בהגשת העתירה ופעלו מיד עם קבלת הודעת התשלום, וכי סברו כי מדובר בטעות גרידא של המועצה. עם קבלת מכתב התשובה מיום 22.11.07 מן המועצה פעלו המערערים, על פי המלצת גזבר המועצה, להגיע להסדר מול המשיבים. נטען, כי תוך כדי הניסיון להגיע להסדר, החלה המועצה ביום 9.4.08 בהליכי גבייה נגד המערערים. לגופו של עניין טוענים המערערים, כי המועצה הכירה זה שנים בחלוקת החלקה בפועל על ידי בעליה. הכרה זו ניתן ללמוד, כך נטען, מחיובי ארנונה נפרדים, קביעת כתובות שונות לכל בית ומתן היתרי בנייה לתשעת המגרשים על פי מה שנקבע בהסכם השיתוף. נטען, כי חוק העזר מגדיר "בעל נכס" במנותק משאלת הרישום, ולכן טעה בית משפט קמא בקביעתו כי כל הדיירים בחלקה הינם הבעלים של הנכס לעניין תשלום דמי השתתפות. לטענתם, רק המשיבים הינם בעלי נכסים אשר יש להם חזיתות הגובלות עם הרחוב, ולא המערערים, ולכן אין לחייב את המערערים בתשלום דמי השתתפות. עוד נטען, כי שגה בית משפט קמא עת כינה את החיוב שהטילה המועצה בגין הסלילה "היטל", ולא "דמי השתתפות", הוא המונח אשר מופיע בחוק העזר.
6. המועצה חוזרת על הטענה שהעלתה בבית משפט קמא, כי העתירה נגועה הייתה בשיהוי. עוד טוענת המועצה, כי הסכם השיתוף מעולם לא נרשם במרשם המקרקעין ולכן מחייב הוא רק את הצדדים ולא את המועצה. לכן, לשיטתה ההליך הראוי הינו תביעת שיפוי בין המערערים והמשיבים ולא הליך מינהלי מול המועצה. לטענת המועצה, זכאים המערערים לקבל הכנסה מן הנכס המשותף, ולכן הינם בעלי הנכס, לאור הגדרת המושג בחוק העזר. המשיבים אף הם טוענים, כי המערערים לא הגישו את העתירה במועד. אף המשיבים גורסים, כי לאור חוק העזר חייבים גם המערערים לשאת בדמי השתתפות.
7. דין הערעור להידחות מן הטעם שהעתירה המינהלית הוגשה תוך שיהוי. מבחינת המועדים האפשריים לתחילת מירוץ הזמן עלינו לבחון שלושה מועדים. המועד האחד הינו המועד בו נתקבלה הודעת המועצה מיום 4.5.06 בדבר ההחלטה על סלילת הכביש. המועד האפשרי השני הינו יום קבלתה של דרישת התשלום ששלחה המועצה ביום 7.10.07. המועד האפשרי השלישי הינו מועד קבלתו של מכתב המועצה מיום 22.11.07. סבורים אנו שהמועד הראשון אינו המועד הרלוונטי ממנו יש לחשב את מירוץ הזמן. כזכור, בהודעה מיום 4.5.06 מסרה המועצה על דבר ההחלטה משנת 2002 בדבר סלילת הכביש. בהודעה אף נאמר, כי עם התקדמות הסלילה יחויב מקבל ההודעה בהתאם לחוק העזר. ההודעה לא ציינה סכום כלשהו אותו יידרש המקבל לשלם. משכך, אין לומר שכבר באותה העת החל מירוץ הזמנים לעניין הגשת עתירה, ככל שמדובר בשיהוי. מאחר שמקבל ההודעה אינו יודע עם קבלתה מה סכום החיוב שיושת עליו, אין כל צידוק לומר לתושב כי מניין הזמנים יחושב כבר מעת שקיבל הודעה על חיוב עתידי. קיימת אפשרות שהחיוב העתידי יהיה בסכום נמוך. על כן, אף כאשר תגיע לתושב הדרישה הכוללת חיוב כספי קונקרטי עשוי הוא לומר לעצמו שאין צידוק כלכלי או אחר להשיג על הדרישה. לפיכך, המועד הקובע הוא המועד בו מוצגת דרישה כספית מוגדרת, אלא אם קיים בדין הסדר מפורש הקובע אחרת. כפי שראינו, הדרישה של סכום מוגדר נשלחה על ידי המועצה ביום 7.10.07. אם אדם נדרש לשלם דמי השתתפות, הרי לכאורה מאותה עת יש למנות את מירוץ הזמן. המועד האפשרי השלישי הוא, כזכור, בעת שנתקבל המכתב של המועצה מיום 22.11.07. איננו רואים צורך להכריע האם דווקא זה הינו המועד הרלוונטי ולא המועד בו נתקבלה הדרישה הפורמלית לשאת בדמי השתתפות, שנשלחה כאמור ביום 7.10.07. בין אם מונים את הזמן מהמועד הראשון (קבלת הדרישה מיום 7.10.07), ובין אם מחשבים את התקופה מהמועד השני (קבלת המכתב מיום 22.11.07), הרי חל שיהוי בהגשתה של העתירה.
8. כזכור, העתירה המינהלית הוגשה ביום 14.4.08. כלומר, חלפו קרוב לחמישה חודשים מן המועד המאוחר, היינו בחודש נובמבר 2007. תקנה 3 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 קובעת -
"(א) עתירה תוגש במועד שנקבע לכך בדין.
(ב) לא נקבע מועד כאמור, תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם."
במקרה שבפנינו אין בדין הוראה מיוחדת הקוצבת זמן להגשתה של עתירה. לפיכך, התקופה שבגדרה יש להגיש עתירה היא לא יאוחר מ-45 ימים מעת שהמערערים קיבלו את הדרישה מיום 7.10.07, או מעת קבלת המכתב מיום 22.11.07. בכל מקרה, קיימת חריגה של מספר חודשים מן התקופה המירבית שבתקנה. ברור, אם כן, כי העתירה הוגשה תוך שיהוי. כזכור, על פי חוק העזר, על בעלי הנכסים הגובלים לשאת במלוא הוצאות הסלילה. ההוצאות אמורות להתחלק בין בעלי הנכסים הגובלים על פי אורך החזיתות. אם אין המערערים חייבים לשאת בהוצאות הסלילה יחד עם המשיבים, יחול החיוב במלואו אך על המשיבים. באופן תיאורטי המועצה לא תיפגע בכל מקרה. כלומר, אין מדובר במצב דברים רגיל בו קבלת טענה של עותר נגד דרישה כספית מרשות מינהלית תביא לחיסרון כיס מבחינת הרשות. בענייננו המאבק האמיתי הוא בין המערערים לבין המשיבים. קביעה כי אין המערערים צריכים לשאת בדמי השתתפות משמעותה, בהכרח, כי הנושאים בנטל יהיו המשיבים. לפיכך, יש חשיבות גדולה במיוחד לאלמנט הזמן. ככל שחולף הזמן עלול להיווצר קושי גובר והולך מבחינת המועצה בגביית הסכום מאלה שלא נדרשו בתחילת הדרך לשלמו. זאת ועוד, יש לבחון את העניין גם מנקודת מבטם של המשיבים. אלה אומנם צורפו לעתירה כמשיבים בצד המועצה, אך אף הם זכאים ליהנות מסופיות הדרישה ולהסתמך על כך שאם שכניהם לא הגישו עתירה בזמן, לא תועבר הדרישה אליהם (אל המשיבים). יוער, כי משום מה צויינו המשיבים כמשיבים פורמליים בהודעת הערעור, אף כי הם אלה שעלולים להיפגע מקבלתו של הערעור. נעיר עם זאת, כי המשיבים נטלו חלק בהליך, הגישו סיכומים בכתב והתייצבו לדיון.
סיכומו של דבר הוא שהעתירה נגועה הייתה בשיהוי.
9. נוסיף עתה מספר מילים לגופו של עניין. כאמור, טענתם של המערערים היא שבתיהם אינם גובלים בכביש שנסלל ועל כן אין הם חייבים לשאת בדמי ההשתתפות. המועצה והמשיבים טוענים מנגד כי ההתייחסות הנכונה בעניין חוק העזר איננה לבתים של המעורבים אלא לחלקה עצמה. אין ספק, שהחלקה אכן גובלת בכביש. כזכור, החלקה רשומה על שם המערערים והמשיבים. אומנם נעשה הסכם שיתוף אך חלוקה לא נרשמה בלשכת רישום המקרקעין. בחוק העזר עצמו אין הגדרה של המושג "נכס גובל", אף שקיימות הגדרות למושגים "נכסים" ו"בעל נכסים". איננו רואים צורך להביא את ההגדרות, שקשה לומר כי נותנות הן תשובה ניצחת לסוגיה שבמחלוקת. עם זאת דומה שקיים היגיון בטענת המערערים כי יש להתייחס למצב הפיזי בשטח, מה גם שבפועל כל אחד מהמעורבים מחזיק בבית נפרד, כאשר רק בתיהם של המשיבים גובלים ברחוב (ראו, עע"מ 1004/04 בן אברהם נ' עירית חדרה, פ"ד נט(4) 166, 177 (2005); אם כי, בחוק העזר שנדון באותו מקרה הובאה הגדרה מפורשת של הביטוי "נכס גובל"). גם אם היינו מקבלים את טענת המערערים לגופה, ונטייתנו היא לומר שיש ממש בטענתם, הרי אין בכך כדי להאפיל על השיהוי בו נגועה הייתה העתירה.
10. הערעור נדחה. לא ייעשה צו להוצאות.
ש ו פ ט
המשנה לנשיאה א' ריבלין: