פסק-דין בתיק עבל 515/05

השופטת נילי ארד

1.      עניינו של ערעור זה בהוראותיו של סעיף 405 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה - 1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי או החוק), ותחולתן על תביעת המערערת לגמלת נכות, משהוכר מעמדה כתושבת קבע בישראל, בנסיבות המקרה כפי שהוכחו.

הרקע

2.   המערערת הינה רווקה, ילידת שנת 1975 ומתגוררת בבית הוריה בג'בל מוכבר בירושלים. למערערת נכות בשיעור 40% בגין פיגור קל מילדות. בתאריך 25.7.99 ניתנה לה תעודת זהות ישראלית, נוכח החומר שהוצג מטעמה, בתאריך 16.2.99 בפני משרד הפנים. לאחר שקיבלה תעודת זהות ישראלית, פנתה המערערת בתאריך 4.7.00 למוסד לביטוח לאומי, הוא המשיב שלפנינו, (להלן גם: המוסד) בבקשה לקבל קצבת נכות כללית. פנייתה נדחתה מן הטעם ש"אי הכושר שלך נוצר בעת שלא היית תושב ישראל...".

3.      בית הדין האזורי בירושלים (סגנית השופטת הראשית דיתה פרוז'ינין ונציגי ציבור מר נתן והב ומר יעקב שחרור; בל 10818/03), דחה את תביעת המערערת, בהסתמך על הוראות הדין ולאחר שבחן את התשתית העובדתית ומכלול חומר הראיות שהובא לפניו. עיקר קביעותיו העובדתיות ומסקנותיו של בית הדין האזורי, היו אלה: לא הוכח שהמערערת הייתה בישראל בתקופה שקדמה למתן הרשיון לישיבת קבע; "התובעת קיבלה רשיון לישיבת קבע בישראל רק ביום 25.7.99, ולא הובא לידיעתנו כי פנתה בבקשה לקבלת רשיון לישיבת קבע קודם לכן.... גם אם התגוררה התובעת בתחום ירושלים לפני קבלת הרשיון, הרי ישיבתה שם היתה שלא כדין"; מכל מקום "עצם הישיבה בישראל גם במשך תקופה ארוכה, אינה יכולה להפוך את התובעת לתושבת קבע בישראל, כל עוד לא קיבלה התובעת הכרה מטעם המדינה לכך שישיבתה בישראל הינה ישיבת קבע, ולא ניתן לה מעמד כזה על פי החוק". נגד דחיית תביעתה זו מכוון הערעור שלפנינו.

          הערעור

4.      עיקר טיעוני המערערת היה באלה: המועד הקובע לתושבות הוא יום לידתה ולא היום בו "קיבלה פיסית" תעודת זהות; למערערת חזקת תושבות מתוקף הרישום במרשם האוכלוסין והוצאת "רשיון פורמלי לישיבת קבע עבורה" על יסוד מגורי הוריה בירושלים המזרחית לפני שנת 1967; על המוסד החובה "להוכיח שבתקופת הביניים מאז לידתה ועד לרישומה במרשם האוכלוסין לא היתה תושבת"; הענקת הרשיון לתושבות קבע בישראל בשנת 1999 וההכרה בתושבות על יסוד מגורים בירושלים משנת 1967 היא דקלרטיבית בלבד ובעלת אופי רטרואקטיבי; אי הכרה רטרואקטיבית בזכויותיה של המערערת פוגעת בזכויות היסוד שלה ובזכותה לשוויון; החלטת המוסד בטלה מש"ניתנה ללא סמכות, תוך פגיעה בשלטון החוק ובניגוד לעקרון חוקיות המינהל" ויסודה ב"תכלית  בלתי ראויה" ובהיותה "נגועה בחוסר מידתיות".

5.      המדינה,  הגישה טיעוניה כמתייצבת בהליך, לאחר שהתבקשה תגובתה וטענה כך: במועד היווצרות נכותה של המערערת בעת לידתה, ולמצער, במועד הגיעה לגיל 18, לא הייתה "תושבת ישראל" כדין וישיבתה בפועל בישראל הייתה שלא כדין; "ישיבתה של המערערת בישראל היא כדין אך מיום שקיבלה רישיון לישיבת קבע, ביום 25.7.99. המערערת גם אינה נחשבת כ'תושבת' ישראל לפני מועד זה". יש ליתן משקל לכך שהורי המערערת לא פנו בבקשה לקבלת תעודת זהות ישראלית מאז שנת 1967 ועד 1996, דהיינו משך כ- 30 שנה, כאשר הפניה הראשונה למשרד הפנים להסדרת מעמדם של אנשי משפחתה של המערערת נעשתה ב- 1996, ורק בשנת 1999 הומצאו הראיות שעל יסודן ניתן למערערת רישיון לישיבת קבע.

         המוסד לביטוח לאומי ביקש לדחות את הערעור, תוך שתמך בפסק דינו של בית הדין האזורי והצטרף ל עמדת המדינה ולטענותיה.

                                                דיון והכרעה  

6.      סדר הילוכו של דיוננו יהיה זה: תחילה נפנה למסגרת הנורמטיבית - בגדרה נבחן את תכלית הוראתו של  סעיף 405 לחוק; את ההיבט הקונסטיטוטיבי של הכרה בתושבות קבע, את אופיה הפרוספקטיבי של הוראת סעיף 405 לחוק והזכאות לגמלאות מכוחה. בפרק השני, נפנה ליישום הוראות הדין החל על נסיבות המקרה, מושא הערעור.

פרק ראשון: ה מסגרת הנורמטיבית

7.      בסעיף 405 לחוק הביטוח לאומי (להלן גם: סעיף 405) שכותרתו  "הוראה מיוחדת לגבי תושב קבע" נקבע כך:

" על אף הוראות כל דין, ניתנו לאדם אשרה ורישיון לישיבת  קבע בישראל לפי חוק הכניסה לישראל, לא תשולם לו גמלה לפי חוק זה בעד התקופה שקדמה ליום שבו המציא למשרד הפנים את הראיות שמכוחן ניתנו לו האשרה והרישיון האמורים, אף אם התקופה כאמור היתה לפני יום כ"ז בטבת התשס"ג (1 בינואר 2003)" (מועד תחילתו של תיקון מס' 60 במסגרתו הוחק סעיף 405 לחוק הביטוח הלאומי - נ.א.).

הוראתו של סעיף 405 לחוק מתייחדת ב תנאי התגברות מכוחו גוברות ההוראות שבאותו סעיף "על אף הוראות כל דין". מכוחו של תנאי ההתגברות מותנית הקניית הזכות לגמלה בהכרה בתושבות, כאשר הזכאות לגמלה אינה בעלת תוקף רטרואקטיבי כי אם פרוספקטיבי בלבד.  ונבאר:

לפי שנקבע בסעיף 405 לחוק מותנית הזכאות לגמלה בהכרה בתושבות קבע של מבקש הגמלה, ומועד תשלום הגמלה הינו ממועד ההכרה בתושבות הקבע למן ה"יום שבו המציא [המבקש] למשרד הפנים את הראיות שמכוחן ניתנו לו האשרה והרישיון האמורים" ואילך .  ובאשר למשקל הראיות, קבע בית דין זה לאחרונה ב פרשת עפאנה סלימאן: " לעניין הוראתו של סעיף 405, די בהיותן של הראיות שהוגשו בעלות משקל ממשי בקבלת ההחלטה, ויש בכך כדי להגשים תכליתו" שהיא "להסדיר נושא תשלום הגמלאות למי שתושבותו הוכרה בדיעבד" .       

תכלית הוראתו של סעיף 405 מצאה ביטויה בדברי ההסבר להצעת החוק בהם נאמר כך:

"הכרה באדם כתושב ישראל בדיעבד עשויה להביא לתשלום גמלאות מן המוסד לביטוח לאומי בדיעבד, בעד תקופות ארוכות, אף שמטרת הגמלאות האמורות הוא מתן מענה לצרכים שוטפים. לפיכך, מוצע לקבוע כי לא תשולם לאדם שהוכר כתושב ישראל בדיעבד גמלה לפי חוק הביטוח הלאומי אלא בעד התקופה שתחילתה במועד שבו הגיש למשרד הפנים את הראיות שמכוחן הוכר כתושב ישראל".

האמור בדברי ההסבר מתיישב עם המגמה הקיימת בדין לפיה, תשלום גמלאות מכוח חוק הביטוח הלאומי, נועד למימון הצרכים השוטפים והמיידיים של הנזקקים לגמלאות, ולייחוד המשאבים המוגבלים העומדים לרשות המוסד. ביטוי לכך נמצא בהוראות הכלליות שבפרק י"ד לחוק הביטוח הלאומי שעניינן בתשלום גמלאות, ובסעיף 296 לחוק, בו נקבעו מועדים קצובים לתביעת גמלת כסף, והתקופות בעדן תשולם. כאשר, בנדון זה, נפסק כי "התניית תשלום הגמלה, במועד הגשת התביעה לגמלה למוסד, עולה בקנה אחד עם תכלית תשלומה של הגמלה לשם מתן מענה לצרכי הקיום השוטפים של המבוטח; כך שאין לראות באותה התניה משום חקיקה רטרואקטיבית שוללת זכות" . דברים אלה יפים הם ונכוחים אף להוראתו המפורשת של סעיף 405 לחוק.