1. ערעור על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית מעלה אדומים (עו"ד פרופ' ד' פרימר-יו"ר, עו"ד א' וייס ורו"ח א' סידיס) (להלן: "
ועדת הערר" או "
הוועדה") מיום 17.6.2012, בה נדחה ערר המערערת (להלן: "
אקסטל") על שומת הארנונה שהוצאה לה על ידי המשיב, מנהל הארנונה של עיריית מעלה אדומים (להלן: "
העירייה").
תקציר ההליכים הקודמים בין הצדדים
2. אקסטל מחזיקה באזור התעשייה מישור אדומים מפעל לייצור פרופילי אלומיניום. המפעל הוא הגדול ביותר בתחומה של מעלה אדומים, בשטח כולל של כ-40,000 מ"ר (להלן: "
המפעל"). אקסטל מלינה על הודעות שומות הארנונה שהוציא המשיב בין השנים 2007 - 2012, ולעמדתה שומות אלו אינן כדין. אקסטל הגישה השגות על שומות אלו, אשר עיקרן נגעו לסיווג וחיוב שטחים לא מקורים ובתוכם שטחי גינון, חניות, חצרות, מעברים וכבישים פנימיים שבתחומי המפעל, בסך כולל של כ-29,000 מ"ר (להלן: "
השטחים במחלוקת"). בתמצית, וכפי שיפורט להלן, טענתה של אקסטל הינה כי בהתאם להוראות תקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), התשמ"א-1981 (להלן: "
התקנון") וצו הארנונה של העירייה (להלן: "
הצו"), שטחים אלו הינם פטורים מארנונה בשל היותם חלק מבניין המפעל שאין לחייב בגינו ארנונה. המשיב סבור כי השטחים הם בגדר "קרקע תפוסה" ולחלופין "אדמת בניין", ולכן הם חייבים בארנונה.
3. השטחים במחלוקת לא חויבו על ידי המשיב בארנונה עד שנת 2006. בעקבות דין ודברים שהתקיים בין הצדדים לאחר בנייתו של מחסן חדש, ביצעה העירייה מדידה מקיפה לנכסי אקסטל, ובהמשך לה הוציאה הודעת שומה חדשה לשנת 2007 אשר כללה, בין היתר, חיוב של השטחים שבמחלוקת. על שומה זו הגישה אקסטל השגה שנדחתה.
4. גם על שומות הארנונה שהוציא המשיב לשנים 2008 ו-2009 הגישה אקסטל השגות. ההשגה על השומה לשנת 2008 נדחתה על ידי המשיב ובגינה הוגש ערר. יחד עם זאת, במסגרת השומה לשנת 2009 שניתנה ביום 7.12.2008, נתן המשיב פטור חלקי מארנונה ביחס לחלק מהשטחים שבמחלוקת, בשטח כולל של כ- 8,555 מ"ר, והשגתה של אקסטל לשנה זו נגעה לכך שעל הפטור האמור להינתן ביחס לכל השטחים שבמחלוקת ולא לחלק שעליו ניתן פטור. ההשגה האמורה התקבלה על ידי המשיב ביום 1.4.2009 ביחס לשטחי הגינון בלבד, ואילו באשר ליתר השטחים נקבע כי השטחים האמורים בהודעת השומה נכונים, הסיווגים נכונים וכל השטחים נשוא השומה מוחזקים על ידי אקסטל. כן נקבע כי אין בסיס לדרישה שלא להטיל ארנונה על שטחי חניה, חצרות, מעבר וכבישים פנימיים, הנמצאים בתחומי המפעל ומהווים חלק בלתי נפרד של הנכס. אקסטל הגישה ערר גם על השומה לשנת 2009, אולם במקביל שלח המשיב לאקסטל הודעת שומה מתוקנת ביום 11.3.2009, אשר ביטלה את השומה הקודמת ואת הפטור החלקי שניתן במסגרתה, וכן חייבה בארנונה גם את שטחי הגינון, בניגוד לתשובת המשיב בהשגה. אקסטל השיגה גם על שומה זו, ולטענתה (המוכחשת על ידי המשיב) ההשגה האמורה לא נענתה כלל. יצוין, כי במסגרת הערר על השומה מיום 7.12.2008 הגיש המשיב התייחסות אף לשומה זו, ולטענת אקסטל המשיב לא היה זכאי לעשות כן, שכן אי התייחסות המשיב להשגה משמעו קבלת ההשגה במלואה והפיכתה לשומה סופית.
5. הודעות השומה שהוציא המשיב לאקסטל לשנים 2010-2012 קבעו אף הן חיוב בארנונה על כל השטחים שבמחלוקת, וההשגות שהגישה אקסטל בגינן נדחו. לפיכך הגישה אקסטל עררים לוועדת הערר גם בגין שומות אלה. בין היתר נטען בעררים על ידי אקסטל, כי תשובות המשיב הינן שרירותיות ואינן עולות בקנה אחד עם הוראות התקנון והצו, וכן כי מדובר באכיפה סלקטיבית ובלתי צודקת נגד אקסטל, העומדת בניגוד למדיניות המשיב ביחס לנישומים אחרים. במקביל הגישה אקסטל בקשה לעירייה לפי חוק חופש המידע לקבלת נתונים בדבר חיובי ארנונה מנישומים אחרים - בקשה אשר נדחתה מהנימוק שבקשה זו כרוכה בהכבדה יתירה על פעילות הרשות.
6. לאחר הידברות וצמצום חלק מהמחלוקות בין הצדדים ביחס לסוגיות אחרות שנכללו בהשגות, החליטה ועדת הערר בדיון שהתקיים ביום 19.6.2011, כי בשלב ראשון של הדיון יגישו הצדדים סיכומים בשתי שאלות עקרוניות: האחת - האם יש צורך בהבאת ראיות לצורך הכרעה בשאלת הפטור מארנונה של השטחים במחלוקת, והשנייה - בנוגע לפרשנות הראויה של הצו ביחס לשטחים אלו.
7. בסיכומיה לפני ועדת הערר טענה אקסטל כי נדרשת שמיעת ראיות, מאחר ולפתח ועדת הערר עומדת שאלה שבעובדה, והיא המדיניות הציבורית של העירייה באשר לפרשנותן של הוראות הצו ויישומן ביחס לכלל הנישומים הפרטיים והעסקיים שבתחום שיפוטה. לטענת אקסטל מדיניות זו הינה בלתי אחידה, שכן בעוד תושבי מעלה אדומים אינם מחויבים בתשלום בגין שטחים בלתי מקורים כגון אלו שבמחלוקת, המשיב מבקש לחייב בגין אותם שטחים את אקסטל. אקסטל טענה כי העירייה מבקשת להסתיר את המדיניות האמורה שכן זו מגלה, כי העירייה עצמה איננה מפרשת את הצו כפי שטענה בהליך מול אקסטל, וכי התקנון מקנה לעירייה זכות להפחית מסים באישור הממונה - זכות אותה היא אכן מיישמת במסגרת הצו. בנוסף טענה אקסטל כי גילוי המדיניות האמורה, באמצעות שמיעת הראיות, יאפשר לעמוד על התנכלותה של העירייה לאקסטל ועל אכיפה בררנית מצידה. לעניין סמכותה של וועדת הערר להכריע בשאלה זו, טענה אקסטל כי לוועדה סמכות אינהרנטית ורחבה להכריע מקום שההחלטה עלולה להיות בלתי צודקת באופן משווע, וכי פסיקת בתי המשפט העניקה לגופי ערר באמצעות פרשנות תכליתית סמכות נרחבת יותר באופן שהללו לא יוגבלו לדיון בעניינים טכניים עובדתיים אלא גם לטענות בעלות אופי עקרוני, כגון חריגה מסמכות והעדר סבירות.
8. באשר לפרשנותו של הצו, טענה אקסטל כי השטחים שבמחלוקת הינם בגדר בניין, כמשמעו בסעיף 1 לתקנון (שזהה לנוסח שבסעיף 269 לפקודת העיריות):
""בנין" - כל דירה וכל מבנה או חלק מהם, בתחום מועצה מקומית,
לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו הוא עם הדירה או עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותה דירה או של אותו מבנה, אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה, למעט קרקע שהמבנה שעליה לא היה תפוס מעולם, כולו או בחלקו." (ההדגשה שלי - א.ד)
9. בד בבד, טענה אקסטל כי השטחים שבמחלוקת, המהווים כאמור חלק מהבניין, אינם חייבים בארנונה וזאת בשל ההבחנה שנעשית בהגדרת "שטח בניין לחיוב" בין שטחים מקורים לשטחים שאינם מקורים. ההגדרה קובעת כי:
""שטח בניין לחיוב" - לרבות שטח הרצפה מתחת לקירות חוץ ופנים, חדרי מדרגות, פרוזדורים, מטבח, הול, חדרי כניסה, חדרי אמבטיה, מקלחות, שירותים, חדרי ארונות, מרפסות פנימיות
וכל שטח מקורה אחר וכיו"ב, אך
לא כולל מרפסות לא מקורות, מרתף,
חניה פרטית ושטח עליית גג ששטח חללו הפנימי נמוך מגובה 1.7 מ"ר." (ההדגשות שלי - א.ד)
10. אקסטל מפרשת את ההגדרה לשטח בנין לחיוב באופן שבו השטחים שבמחלוקת פטורים מחיוב. פרשנות זו מחויבת, לטענתה, גם בשל הכלל כי יש להעדיף בעניינים פיסקליים את הפרשנות המיטיבה עם הנישום. לבסוף טענה אקסטל כי המשיב עצמו הסכים עם הפרשנות האמורה, הן בתשובה מפורשת במכתב משנת 2003 והן במתן הפטור החלקי בשומה הראשונה שהוציא לאקסטל לשנת 2009. כן טענה אקסטל כאמור, כי פרשנות זו מיושמת הלכה למעשה כלפי נישומים אחרים.
11. מנגד טען המשיב כי אין מקום לשמיעת ראיות, שכן גם אם תצליח אקסטל להוכיח את העובדות אותן היא מבקשת, לא יוכל הדבר לזכות אותה בסעד שכן סמכות ועדת הערר מוגבלת לעניינים עובדתיים וטכניים בלבד המנויים בסעיף 85ב(א) לתקנון, והיא אינה יכולה להכריע בטענות מתחום המשפט המנהלי, כגון טענות של הפליה. כן טען המשיב כי מאחר ואקסטל עצמה מודה כי היא משתמשת בשטחים אלו, שאלת סיווגם היא שאלה משפטית מובהקת אשר אין כל צורך לשמיעת ראיות.
12. לעניין סיווגם של השטחים במחלוקת טען המשיב כי אקסטל התעלמה מהעובדה כי קיימים שני סיווגים בסיסיים של נכסים לשומת ארנונה - בנין וקרקע. גם אם לא ניתן לחייב את השטחים במחלוקת כחלק מהגדרת "שטח בניין לחיוב", עדיין בהיותם שטח בלתי מקורה הם נחשבים כקרקע. לפיכך יש לחייבם בשל הימצאותם בתחום השטח המגודר של המפעל. הגדרת "קרקע תפוסה" בתקנון היא:
"קרקע תפוסה" - כל קרקע בתחום מועצה מקומית שאינה אדמה חקלאית
ומשתמשים ומחזיקים בה שלא ביחד עם
בנין." (ההדגשה שלי - א.ד)
13. לחלופין טען המשיב, גם אם יוכרע כי ניתן לבודד את השטחים שבמחלוקת מתוך כלל שטחי הבניין, עדיין לא ייהנו שטחים אלו מפטור מוחלט מארנונה, לאור עמידתם בהגדרה השיורית הקיימת בתקנון ל"אדמת בניין":
""אדמת בנין" - כל קרקע בתחום מועצה מקומית
שאינה בנין ולא אדמה חקלאית ולא קרקע תפוסה." (ההדגשה שלי - א.ד)
החלטת הוועדה