1. לפנינו ערעורים על החלטתו של בית המשפט לעניינים מקומיים במעלה אדומים (כב' השופט ג' ארנברג) מיום 9.12.2012. החלטה זו דנה ב"היקף ומהות הנכסים שעליהם תחול חובת ארנונה". מדובר במחלוקת בעניין חבות בארנונה ושיעורה, המתייחסת לאתרים קומראן ועינות צוקים - "שמורות טבע" שבתחום המועצה האזורית מגילות (ת"א 300/01).
2. הערעור שלפנינו הוא הערעור
השלישי בבית משפט זה, בשבתו כבית משפט לעניינים מקומיים של ערכאת הערעור באזור יהודה ושומרון. גם ההליך שהתנהל לפני בית משפט קמא - מושא הערעורים שלפנינו - הוא ה"גלגול השלישי" של ההתדיינות בין הצדדים. כפי שיובהר עוד להלן, דומה שגם בערעורים לפני בית משפט זה, שנשמעו לפנינו והמתייחסים לחבות בארנונה לשנים 2000-2001, עדיין לא באה ההתדיינות לכדי סיום והמחלוקות לא תמו. בשל חשיבות העניין, נסקור בקיצור ככל שניתן, את קורותיה של התדיינות זו ועד להליכים שלפנינו.
התביעה ופסק הדין הראשון של בית המשפט לעניינים מקומיים
3. תחילתה של ההתדיינות הייתה בהגשת תביעה על ידי המועצה האזורית מגילות, נגד הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים. התביעה הוגשה לבית המשפט לעניינים מקומיים במעלה אדומים, עוד במהלך שנת 2001 - תביעה בסדר דין מקוצר על סך של 213,990 ש"ח בגין חבות בארנונה. תביעה זו, הגיעה לכדי פסק דין שניתן על ידי בית המשפט לעניינים מקומיים (כב' השופט י' צור), ביום 27.2.2007. במסגרת הליך זה, הוגשה גם הודעת צד ג' על ידי הנתבעת - הרשות לשמירת הטבע והגנים - נגד המינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון. בהודעה לצד ג' נטען, שהנתבעת היא תאגיד סטטוטורי שהוקם בחוק הגנים הלאומיים; ושהתביעה הייתה צריכה להיות מופנית כלפי צד ג', בהיותו "בעל הדין הנכון". בין טענות ההגנה שהועלו על ידי הנתבעת באותו הליך, היו הטענות לפיהן היא לא המחזיקה בנכסים כי אם מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון; וכן הטענה, לפיה אין לנתבעת כל מעמד באזור ולכן היא לא יכולה להיחשב כמחזיקה בנכסים.
4. בית משפט קמא, בפסק הדין, דחה את התביעה. בית המשפט קבע, שההכרעה בטענות אלה - שהן טענות ההגנה שהצריכו בירור - מוסבת על שאלה אחת ויחידה, והיא: "מי המחזיק בפועל בנכסים נשוא התביעה". נקבע בפסק הדין, כי הנתבעת אינה מחזיקה בנכסים. כן נקבע, שפעולת הנתבעת היא אך ורק באישורו של המינהל האזרחי, כאשר השטח עצמו - אזור יהודה ושומרון - הוא שטח הנתון לתפיסה לוחמתית, וככזה הוא נתון לשליטתו של מפקד כוחות צה"ל באזור. בית המשפט דחה את הטענה של התובעת, המועצה האזורית מגילות, לפיה הנתבעת, הרשות לשמירת הטבע, היא המחזיקה בנכסים, בשל זיקות שונות. נקבע, שהנתבעת עוסקת בניהול ופיתוח של השטחים "אך לא בחזקה". מי שמחזיק בשטחים מבחינה משפטית, הוא "המינהל האזרחי". פעולות הנתבעת באזור אינן מעבר לניהול ופיתוח כאמור. עוד נקבע, שמי שמחזיק בנכסים פיסית היא ההסתדרות הציונית שקיבלה מעמד של בר רשות מהמינהל האזרחי. מטעמים אלה, נדחתה התביעה. כמו כן, נדחתה גם ההודעה לצד ג'. בנימוקי הדחייה של ההודעה לצד ג' צוין, שההודעה הייתה מיותרת מאחר וברור שאין לחייב את המינהל האזרחי (מפאת חסינותו) בארנונה.
הערעור הראשון לבית משפט זה
5. על פסק דין זה הוגש ערעור לבית משפט זה, בשבתו כערכאת הערעור ("הערעור הראשון"). הערעור התברר לפני כב' השופטים צ' סגל (ס"נ); י' שפירא ו-י' נועם. במהלך הטיעון בערעור, לא חלקה באת כוח רשות הטבע והגנים על כך ש"אם אנו המחזיקים במקום, חלה עלינו חובת תשלום ארנונה" (עמ' 2 לפרוטוקול הדיון מיום 23.9.2007). במהלך הטיעון, באה גם הפנייה מטעם באת כוח הרשות לשמירת הטבע והגנים לחוות דעת של אלוף-משנה זינגר מהייעוץ המשפטי במינהל האזרחי. בין היתר, צוין בחוות הדעת, שאין חובת תשלום ארנונה. נטען עוד מפי באת כוח הרשות, שהרשות לשמירת הטבע והגנים היא זרועה הארוכה של המדינה. "הניהול והפיקוח" שהיא עושה הוא סיוע בידי קצין המטה הרלבנטי במינהל האזרחי. בהמשך הטיעון בערעור באה הסכמה מצד באי כוח הצדדים (המועצה האזורית ורשות הטבע והגנים) לביטול פסק הדין, "כל אחד מאיתנו מטעמיו שלו". עוד צוין בהסכמה, ש"אין לנו התנגדות כי בית משפט לערעור זה ינחה את הערכאה הדיונית בעניין הקביעות העובדתיות הנדרשות להכרעה והמסקנות המשפטיות הנגזרות מהן" (עמ' 4).
6. בהמשך לכך, קבע בית המשפט בערעור הראשון, שפסק הדין מבוטל והעניין מוחזר להכרעה, "בין היתר בשאלות העובדתיות הבאות להלן: מי בפועל נמצא בשטח נשוא המחלוקת, האם הנתבעת היא זו שפועלת ומפעילה את האתרים נשוא המחלוקת, ואם כן - באיזו כשירות, היינו, האם הוסמכה כדין לבצע את הפעילות שהיא מבצעת במקום ומה גדר פעילותה, ואם לאו, מי הגורמים המבצעים פעילות פיסית ומסחרית במקום ובאיזו כשירות". ערכאת הערעור גם הנחתה את הערכאה הראשונה להכריע בהמשך לכך, בשאלה העובדתית והמשפטית, מיהו המחזיק בשטח לצורך תשלום ארנונה - האם זו הנתבעת או המינהל האזרחי - תוך התייחסות לכל טענות הצדדים.
פסק הדין השני של בית המשפט לעניינים מקומיים
7. העניין הוחזר אפוא לבית המשפט לעניינים מקומיים במעלה אדומים. במסגרת סיכומים שהגישה הנתבעת - הרשות לשמירת הטבע והגנים (מוצג מש/ט בערעור שלפנינו), בא טיעון נרחב מטעמה
בעניין היעדר חבותה. בין היתר, באו הטענות שעניינן מעמדה הסטטוטורי של נתבעת זו; העובדה שמדובר בנכסים המצויים באזור; הטענה שלפיה הנתבעת אינה מחזיקה בנכסים אלא עוסקת בניהול ופיתוח גרידא, כאשר נטען שמי שמחזיק מבחינה משפטית בנכסים הוא המינהל האזרחי. נטען, שהמפקד הצבאי מהווה באזור סמכות עליונה ומכאן נגזרת גם חסינותו שלו ושל הפועלים מטעמו. קצין המטה "קמ"ט גנים ושמורות", הוא המחזיק את האתרים, כאשר הנתבעת, הרשות לשמירת הטבע והגנים, מעמידה לרשותו "ידע, כלים ואמצעים לביצוע מטרות אלה". עוד צוין באותם סיכומים, שאף המינהל האזרחי עצמו הביע את עמדתו לפיה הוא זה שמחזיק בנכסים.
8. בפסק הדין המשלים (השני, כאמור) של בית המשפט לעניינים מקומיים (כב' השופט י' צור) מיום 14.9.2009, שב בית משפט קמא ודחה את התביעה. לאחר סקירת ההליכים השונים והנושאים שאינם שנויים במחלוקת, בחן בית משפט קמא את השאלה מי נמצא פיסית בשטח מושא המחלוקת. הוא הוסיף וקבע, שהנתבעת, הרשות לשמירת הטבע והגנים, היא זו שנמצאת בשטח מושא המחלוקת והיא זו שמבצעת פעילות פיסית במקום (סעיף 10 לפסק הדין). אולם, בית המשפט הוסיף וקבע, שהנתבעת עוסקת בניהול השטחים; וניהול אינו חזקה המקימה חובה לתשלום ארנונה. בית המשפט קמא בחן גם את השאלה, מכוח איזו כשירות פועלת הנתבעת במקום. הוא שב ועמד על כך, שמדובר בשטח הנתון לתפיסה לוחמתית, כאשר המפקד הצבאי הוא הסמכות הנורמטיבית והעליונה וריבון האיזור. עוד נקבע, שהנתבעת, הרשות לשמירת הטבע והגנים, הפועלת בשטחי האזור, אינה פועלת מכוח החוק המסדיר את פעולתה בשטחי ישראל (חוק הגנים הלאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998), אלא "אך ורק באישורו של המינהל האזרחי" (סעיף 13 לפסק הדין). נקבע עוד, שלנתבעת אין כל מעמד באזור וכל פעולה שעובד של הנתבעת עושה באזור, נעשית לא בכשירותו כעובד של הנתבעת אלא בכשירותו כעובד של המינהל האזרחי. התשובה החד משמעית שנתן בית משפט קמא - כלשונו - לשאלה בה הוא דן, הייתה שהנתבעת עוסקת אך ורק בניהול ופיתוח השטח (פיסקה 17 לפסק הדין). עוד מסקנה חד משמעית של בית משפט קמא - כלשונו - הייתה, שהנתבעת והמינהל האזרחי אינם מחזיקים בשטח מושא התביעה אלא שמי שמחזיק בו הוא ההסתדרות הציונית העולמית שקיבלה מעמד של בר רשות מהמינהל האזרחי (סעיף 19 לפסק הדין). על יסוד ממצאים אלה והמסקנות שפורטו, נדחתה התביעה בשנית. נציין, שפסק דין זה ניתן כאשר המינהל האזרחי עודנו צד להליך (צד ג').
הערעור השני לבית משפט זה
9. על פסק דין (שני) זה, הוגש ערעור (שני) לבית משפט זה, בשבתו כבית משפט לעניינים מקומיים של ערכאת הערעור. במסגרת הערעור, הופיע גם המינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון כמשיב. נטען על ידי בא כוחו, לעניין חסינות המינהל האזרחי. עוד נטען על ידו, כהמשך לטיעון קודם בהליכים שהיו, כי המינהל הוא המחזיק וכי גם כאשר עובדי הרשות מבצעים את עבודתם "הם מבצעים אותה כעובדים של המינהל ולא של הרשות" (עמ' 2, שורות 27-28 לפרוטוקול הדיון מיום 13.1.2011). גם באת כוח הרשות לשמירת הטבע והגנים חזרה על הטענות העקרוניות בעניין היעדר החבות. בין היתר, שב הטיעון ולפיו הרשות מוסמכת על ידי המפקד הצבאי באזור, וכך יש להבין את מעמדה - בזיקה למינהל האזרחי. צוין, ש"אין לנו כל מעמד, לא מבחינה משפטית או סטטוטורית ולא פיסית. כל המעמד באזור הנו מכוח שכירת שירותי ניהול ... אנו באים לסייע מתוקף הידע המקצועי והניסיון שהצטבר ..." (עמ' 3 לפרוטוקול).
10. בפסק הדין בערעור (שני) זה (כב' השופטים מ' מזרחי, י' נועם ונ' סולברג), מיום 13.1.2011, התקבל הערעור. נקבע בערעור, שבקביעת בית המשפט קמא בפסק הדין השני, כי המחזיקה בנכסים היא ההסתדרות הציונית העולמית - נפלה טעות כפולה. כך,
ראשית, מאחר שהיה צורך להכריע בשאלה שהועמדה על ידי ערכאת הערעור בערעור הראשון (כלומר, מיהו המחזיק בשטח - הרשות לשמירת הטבע והגנים או המינהל האזרחי);
ושנית, הואיל ולא היה חולק שההסתדרות הציונית העולמית אינה מחזיקה בנכסים. נקבע עוד בפסק הדין בערעור השני, שבשל שורה ארוכה של עובדות שעליהן עמד גם בית המשפט קמא, מי שנמצא בשטח ומבצע באופן פיסי את הפעילות בנכסים, היא הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים. אולם, בשונה מפסק דינו השני של בית משפט קמא, קבעה ערכאת הערעור בפסק הדין בערעור השני,
שפעולותיה של רשות הטבע והגנים באותם הנכסים, מקימה "חזקה" המקימה חובה לתשלום ארנונה. כך הדבר, בשל ניתוח אופי הפעילויות המבוצעות במקום, תוך מסקנה שאין מדובר בניהול ופיתוח אלא בהחזקה ממש. ועוד נקבע בפסק הדין, כי "
משבאנו למסקנה כי החיוב בתשלום ארנונה מוטל על רשות הטבע והגנים הלאומיים, היות שהיא המחזיקה בנכסים האמורים, יש צורך בהשלמת הדיון לגבי שניים: (א) היקף ומהות הנכסים שעליהם תחול חובת הארנונה; (ב) הודעת צד ג' ששלחה רשות הטבע והגנים הלאומיים נגד המינהל האזרחי". התיק הוחזר אפוא לדיון "בשתי הנקודות הללו" לבית משפט קמא.
ה"החלטה" - מושא הערעורים שלפנינו
11. העניין חזר אפוא
בשלישית לבית משפט קמא. ב"החלטה" (כפי כותרתה) מושא הערעורים שלפנינו (כב' השופט ג' ארנברג) צוין, שההודעה לצד ג' (למינהל האזרחי) - נמחקה בהסכמה, ונותר לדון רק בשאלת היקף ומהות הנכסים שעליהם תחול חובת הארנונה. עוד צוין, ש"הצדדים הסכימו כי אערוך סיור במקום ובהתאם לתוצאותיו אקבע מהם המבנים החייבים בארנונה". לאחר ביקור במקום, קבע בית משפט קמא חבות בארנונה בשל מספר מתקנים, ובה בעת קבע לגבי מתקנים ומבנים אחרים שהם אינם מקימים חבות בארנונה. בשלהי ההחלטה צוין, ש"בפסק דין זה נקבעו המבנים החייבים במס ואלו שאינם חייבים". ועוד צוין, שהצדדים לא חלקו על שטחם של המבנים ולפיכך ייערך חישוב של התשלום המגיע בהתאם להוראות פסק הדין. הנתבעת, הרשות לשמירת הטבע והגנים, חויבה לשלם, בנוסף לסכומי הארנונה, שכר טרחת עו"ד בשיעור של 10%, בתוספת מע"מ, על הסכום שיתקבל. מכאן הערעורים שלפנינו.
הערעורים שלפנינו
12. הערעורים הוגשו הן על ידי המועצה האזורית מגילות והן על ידי הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים. בערעורה של המועצה האזורית נטען, שמלכתחילה התביעה הוגשה בגין שומות ארנונה לשנים 2000 ו-2001. משלא הוגשה השגה ע"י הרשות, שומות אלה הפכו לסופיות והיה על בית המשפט לחייב את הרשות לשמירת הטבע במלוא סכום התביעה. בית המשפט חרג אפוא מסמכותו, בקביעה שחלק מן הנכסים אינם חבים בארנונה. עוד נטען, ששגה בית המשפט קמא בכך שלא קבע בהחלטתו מנגנון של המשך דיון בתיק והכרעה סופית בסכום החיוב, במקרה שהצדדים לא יגיעו להסכמות בעניין חישוב החיובים. באופן ספציפי נטען לגבי מספר נכסים, שלא היה מקום לפטור אותם מארנונה (למשל, פרגולה מקורה בעץ; מבנה בנוי אבן ליד המעיין; בריכות שכשוך מוקפות יציקות בטון, ועוד).
13. הרשות לשמירת הטבע והגנים, תקפה בערעורה בעיקר את עצם קביעת חבותה. עמדתה, בתמצית, הייתה שהמינהל האזרחי באזור הוא המחזיק בנכסים. על פי הדין (חוק הגנים הלאומיים) קיומה הסטטוטורי של מערערת זו - מוגבל לתחומי מדינת ישראל בלבד. המינהל האזרחי, המחזיק בשטח, הוא זרוע מזרועותיו של חליף הריבון באזור. ככזה, הוא פטור מתשלום ארנונה בהתאם לדין החל באזור. עוד נטען, שאם היה מקום להחיל על המערערת את הדין החל עליה בישראל - הגם שמדובר בפעילותה באזור - היה מקום גם להחיל הוראת פטור שבדין החלה על המערערת בישראל (סעיף 62(ב) לחוק הגנים הלאומיים). מכל מקום, הפעולות שמבצעת המערערת בנכסים, מבוצעות על ידי קמ"ט גנים ושמורות, שהוא ידו הארוכה של המינהל האזרחי. המינהל הוא שמחזיק אפוא בשמורות הטבע, ולא המערערת.