השופטת ד' ברק-ארז:
1. עניינם של מקרקעין שהופקעו מכוח חוק רכישת מקרקעין (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953 (להלן: חוק הרכישה) נדון במסגרת הליכי הסדר מקרקעין. האם ניתן להעלות בפני בית המשפט המחוזי שדן בהליכי ההסדר טענות כנגד תוקפה של ההפקעה? שאלה זו, ושאלות משנה הקשורות בה, הגיעו לדיון בפנינו.
רקע עובדתי
2. בשתי תביעות שנדונו בבית המשפט המחוזי בבאר שבע לפי פקודת הסדר זכויות במקרקעין [נוסח חדש], התשכ"ט-1969 (להלן: פקודת ההסדר) התעוררה השאלה האם ניתן להעלות בהליכי הסדר טענות שעניינן תוקפה של הפקעת מקרקעין לפי חוק הרכישה. טענות אלה הועלו על-ידי אזרחים בדווים שהגישו תביעות במסגרת הליכי ההסדר (ויכונו להלן: הטוענים לזכויות), ואילו המדינה, כנתבעת (להלן: המדינה), התנגדה להעלאת טענות כאמור במסגרת הליכי ההסדר.
3. הלכה למעשה, השאלה זכתה לתשובות שונות בהליכים שעליהם נסבו הערעורים שבפנינו. בפסק דין חלקי שניתן ביום 7.4.2011 (ת"א 1162/07; ת"א 33311-04-10; ת"א 33327-04-10; ת"א 33348-04-10) פסק השופט י' שפסר כי לא ניתן להעלות טענות כנגד תוקף ההפקעה במסגרת הליכי הסדר, ועל כן, נענה לבקשתה של המדינה לדחות על הסף תביעות לרישום זכויות במקרקעין על שם בעלי הדין שבפניו. על פסק דין זה הוגש ערעור מטעם הטוענים לזכויות. לעומת זאת, בהליך אחר ביום 23.10.2011 (ת"א 1161/07; ת"א 5081/08; ת"א 5084/08; ת"א 8935-02-10) קבעה השופטת נ' נצר כי ראוי לאפשר במסגרת הליכי הסדר בירורן של טענות כנגד תעודות הפקעה שהוצאו מכוח חוק הרכישה על בסיס ראיות שיובאו בפני בית המשפט, ולא לדחותן על הסף קודם לשמיעת הראיות. בשל כך, דחתה השופטת נצר בקשה מטעם המדינה לדחייתן על הסף של התביעות שהגישו הטוענים לזכויות. על החלטה זו הוגשה בקשת רשות ערעור, והטוענים לזכויות הסכימו להענקתה על מנת שהשאלה העקרונית המשותפת למכלול הליכים אלה תתלבן במשותף.
המסגרת הנורמטיבית
4. הערעורים שבפנינו עוסקים בחוק הרכישה, חוק הפקעות בעל אופי חריג שהוחל לתקופה מוגבלת בסמוך לאחר הקמת המדינה (ראו: פסק דינה של הנשיאה ד' ביניש בע"א 3535/04 דינר נ' מדינת ישראל - שר האוצר (לא פורסם, 27.4.2006), פסקאות 7-6 (להלן: עניין דינר)). סעיף 2(א) לחוק זה הקנה לשר האוצר סמכות להוציא תעודת הקנייה (להלן: תעודת הפקעה) לגבי נכס שנתפס או שיועד לצורך ציבורי בהתקיים שלושה תנאים: (1) ביום 1.4.1952 לא היה בחזקת בעליו; (2) שימש או הוקצה בתוך התקופה שבין 14.5.1948 ובין 1.4.1952 לצרכי פיתוח חיוניים, התיישבות או ביטחון; (3) עודנו דרוש לאחד הצרכים הללו.
5. פסיקתו של בית משפט זה פירשה חוק זה כמקנה לתעודת הפקעה של השר מעמד של "עדות חותכת" (ראו למשל: בג"ץ 5/54 יונס נ' שר האוצר, פ"ד ח 314, 317 (1954) (להלן: עניין יונס)), והבהירה כי ככל שניתן יהיה להעלות טענות נגדה הרי שהפתח לעשות כן הוא "פתח צר" (ראו למשל: בג"ץ 84/83 אל וכילי נ' מדינת ישראל, פ"ד לז(4) 173, 180-179 (1983) (להלן: עניין אל וכילי)). זאת, לאחר שנתנה משקל להבחנה בין חוק הרכישה (בהתחשב באופן ניסוחו ובנסיבות שעמדו ביסוד חקיקתו) לבין חוקי הפקעה רגילים.
6. כאמור, עניינו של חוק הרכישה עלה במסגרת הליכי ההסדר שביסוד הערעורים שבפנינו. על-פי סעיף 43 לפקודת ההסדר, בית המשפט המחוזי הוא בית המשפט המוסמך לדון בתביעות לפיה. בהתאמה, השאלה שהתעוררה היתה האם בית המשפט המחוזי מוסמך לברר גם טענות הנוגעות לתוקפן של הפקעות לפי חוק הרכישה לצורך רישום הזכויות במקרקעין. הטוענים לזכות סוברים שכך עליו לעשות, מאחר ששאלת תוקפה של ההפקעה היא שאלה שבגררא הנדרשת לצורך הכרעה בשאלת הזכויות במקרקעין, וככזו ניתן להכריע בה לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984. לעומת זאת, המדינה טוענת, כמפורט בהמשך, שסעיף 76 אינו המסגרת המתאימה לדיון בטענות כנגד תוקפן של החלטות הפקעה.
הגישות השונות בהליכים הקודמים
7. פסק דינו של השופט שפסר - השופט שפסר הביע ספק באשר לשאלה האם העלאת הטענות כנגד תוקפה של התעודה ראויה אכן להגדרה "תקיפה עקיפה" בהתחשב בכך שהסעד המבוקש בה זהה לסעד שהיה ניתן בבג"ץ, הוא בית המשפט המוסמך לדון בשאלת תוקפה של הפקעה לפי חוק הרכישה. מכל מקום, ומבלי להכריע בשאלה זו, הוא סבר כי מאחר שלפי פסיקתו של בית משפט זה אין די בראיות רגילות על מנת לגרוע מתוקפה של תעודת הפקעה לפי חוק הרכישה, הרי שאין מקום לאפשר "דיון עקר ותיאורטי" (עמ' 7, ש' 19-14 להחלטה). השופט שפסר הוסיף וקבע כי, מכל מקום, יש לדחות את טענותיהם של הטוענים לזכות במקרה זה גם בשל שיהוי כבד בהעלאתן, וזאת כששה עשורים לאחר מועד ההפקעה המקורית.
8. החלטתה של השופטת נצר - השופטת נצר סברה שאף אם הפתח להעלאת טענות כנגד תעודות הפקעה הוא "צר" הרי משהוא לא נשלל לחלוטין, אין לדחות על הסף את האפשרות לבררן. השופטת נצר הוסיפה וקבעה, כי בהחלטתה היא מנחה עצמה אף לאורה של זכות הגישה לערכאות.
הטענות בערעור
9. שני הצדדים הקדישו חלק גדול מטענותיהם לשאלת סמכותו של בית המשפט המחוזי לדון בטענות הנוגעות לתוקף ההפקעה.
10. בא-כוחם של הטוענים לזכויות מיקד טענותיו בכך שלכאורה חל בעניין סעיף 76 לחוק בתי המשפט. לשיטתו, רישום הזכויות במקרקעין מחייב לברר תוקפן של תעודות שמכוחן נטענות זכויות במקרקעין, ובכללן גם תעודות לפי חוק הרכישה. הוא הוסיף וטען כי תוצאה זו היא אף רצויה במישור המדיניות, מאחר שההליך בבית המשפט המחוזי הוא הליך המאפשר הצגת ראיות במתכונת מלאה, ועל כן הליך זה מאפשר בירור אמיתי של טענות כנגד תוקפן של תעודות לפי חוק הרכישה.
11. מנגד, עמדתה של המדינה היא כי אין מקום לבירורן של טענות כנגד תעודות שהוצאו לפי חוק הרכישה בהליכי הסדר מקרקעין. לשיטתה, העלאת טענות כנגד תוקפן של תעודות הפקעה בהליכי הסדר מהווה למעשה תקיפה ישירה שלהן, ולא תקיפה עקיפה בלבד - בהתחשב בכך שהסעד המבוקש הוא ביטול תוקפן של התעודות לכל דבר ועניין, כפי שהיה עושה בג"ץ במקרה שבו היה מקבל טענות כאלה. על כן, לטענת המדינה, אין מקום לבירורן של הטענות בבית המשפט המחוזי, שאינו בית המשפט המוסמך לדון בטענות הנטענות במישרין כנגד תוקפם של מעשי הרשות.
12. על כך יש להוסיף, כי הצדדים אינם רואים את הדברים עין בעין אף לגופם. המדינה סבורה כי חלוף הזמן מאז ביצוע ההפקעות, לאחר כששים שנה, מחייב להקפיד עם הטוענים לזכות בנושא השיהוי, בשל קשיים ראיתיים אמיתיים של המדינה להתמודד עם טענות שעניינן מצב החזקה בקרקע במועד ההפקעה. מנגד, בא-כוחם של הטוענים לזכות סבור כי אין לייחס למרשיו שיהוי מבלי לברר נושא זה, ובכלל זה את הטענות שההפקעה לא הובאה לידיעתם ושהם התעכבו בהעלאת הטענות בשל דין ודברים שהיה להם עם המדינה במשך השנים.
הצגת השאלות כסדרן
13. השאלה העיקרית שבפנינו היא שאלת סמכותו של בית המשפט המחוזי לדון בטענות כנגד תוקפה של תעודת ההפקעה במסגרת ההסדר. ככל שיסתבר שבית המשפט המחוזי מוסמך לדון בטענות אלו, הוא יידרש להכריע גם בשאלות הנוספות - השאלות הנוגעות להיקף האפשרות להעלות טענות כנגד תעודות הפקעה (בהתחשב בכך שהטוענים לזכות מבקשים לעבור דרך מה שהוגדר בפסיקה כ"פתח צר" בלבד), והשאלות שעניינן חלוף הזמן מאז ההפקעות מן הפרספקטיבה של שיהוי.