השופט א' רובינשטיין:
שני ערעורים, מזה ומזה, על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (הנשיא (בדימוס) גורן) מיום 18.2.09 בתיק ה"פ 1090/04, אשר הדיון בהם אוחד. ביסוד הערעורים מחלוקת לעניין גובה הפיצוי שנקבע בעבור קרקעות שהופקעו לצרכי ציבור, ובגין פגיעה ביתרת המקרקעין שלא הופקעו. הפרשה עניינה היסטוריה בת שכבות שכבות של שלוש הפקעות על פני קרוב ליובל שנים.
רקע והליכים
בשנת 1951 הפקיעה חברת רכבת ישראל בע"מ (המערערת בע"א 3159/09 והמשיבה 1 בע"א 3236/09 - להלן רכבת ישראל או הרכבת), בעקבות צו אשר פורסם ביום 6.12.51 (ילקוט הפרסומים התשי"ב 202) מכוח פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן פקודת הדרכים), רצועה בשטח של 2,370 מ"ר ממקרקעין שהיו ידועים כחלקה 1 בגוש 6353 בפתח-תקוה (להלן החלקה המקורית), אשר שטחה היה 25.055 דונם (להלן ההפקעה הראשונה). חלקה 1 המקורית פוצלה וידועה היום כחלקות 27-25 בגוש 6353, המצויות בין אזורי התעשייה סגולה וקרית-אריה (להלן שני אזורי התעשייה) בסמיכות להם; חלקה 26 היא אותה רצועה שהופקעה. על האחרונה נבנתה מסילת רכבת, והיא נרשמה ביום 14.4.60 על שם המדינה בבעלות מלאה. ייעודן של חלקות 25 ו-27 (להלן המקרקעין) נותר חקלאי, ובתחילת שנות ה-90 רכשו בהן המשיבים בע"א 3159/09 והמערערים בע"א 3236/09 (להלן המערערים), רבע מזכויות הבעלות כל אחד.
בשנת 1996 הפקיעה הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח-תקוה (המשיבה 3 בע"א 3159/09 והמשיבה 2 בע"א 3236/09 להלן הועדה המקומית או הועדה) לפי הודעה שפורסמה ביום 26.9.96 (ילקוט הפרסומים התשנ"ז 4445), על-פי תכנית מתאר מקומית פת/2005/ב (להלן תכנית פת/2005/ב) שפורסמה (ילקוט הפרסומים התשנ"ה 4284) ובהתאם לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שטח של 65 מ"ר לדרך ושטח ציבורי פתוח בדרום חלקה 25, לצורך פיתוח כביש "אם-המושבות". ביום 5.12.96 פורסמה הודעה נוספת (ילקוט הפרסומים התשנ"ז 4465), לפיה הפקיעה הועדה המקומית מאותה חלקה שטח נוסף של 551 מ"ר לצורך פיתוח כביש איילון-מזרח (להלן, על בסיס שני הצוים יחד, ההפקעה השניה).
לבסוף, בשנת 1998 הפקיעה רכבת ישראל, לפי צו אשר פורסם ביום 13.8.98 (קובץ התקנות התשנ"ח 5917), רצועת שטח נוספת של 5,563 מ"ר בצפון חלקה 25 ואת חלקה 27 - 160 מ"ר - בשלמותה (להלן ההפקעה השלישית או הצו השלישי). ביום 9.11.00 פורסמה (ילקוט הפרסומים התשס"א 4932) תכנית מיתאר מח/113 - תוואי מסילת רכבת הפרברים (להלן התכנית או תכנית מח/113), אשר קבעה את השטח לתוואי מסילה כפולה בין פתח תקוה לרעננה, בכלל זה הקרקעות שהופקעו לפי הצו השלישי. בסך הכל הופקעו מחלקה 1 המקורית 8,709 מ"ר, שהינם 34.76% משטחה.
המערערים הגישו תביעה לבית המשפט המחוזי, כנגד חוקיותה של ההפקעה השלישית, וטענו לבטלותה. כטענות חלופיות, תבעו בגין כלל ההפקעות הללו פיצויים הן מרכבת ישראל הן מן הועדה המקומית. משנדחו טענותיהם בדבר חוקיות הצו, על-ידי בית משפט זה במסגרת בג"ץ 6108/03 סכאי נ' שר הבינוי והשיכון (לא פורסם, 11.3.08) (להלן עניין סכאי), הייתה נקודת המוצא ההכרחית בבית המשפט המחוזי, ומטבע הדברים תהא אף בדיון זה, כי הצו תקף.
ההליך בבית המשפט המחוזי
רכבת ישראל והועדה המקומית, הגישו לבית המשפט כל אחת בתורה, בקשה לדחיית התובענה על הסף, בטענות שונות של התישנות, שיהוי וכן היעדר סמכות, שכן לפי הטענה טרם התגבשה זכותם של המערערים לפיצוי בגין ההפקעה השלישית, וכי ככל שהוסבה פגיעה ליתרת המקרקעין, זו לא נגרמה כתוצאה מן ההפקעה גופה אלא בשל תכניות, ותביעה בגינה אין מקומה להידון בערכאה זו. ביום 14.4.08 דחה בית המשפט (הנשיא (בדימוס) גורן) את הבקשות, תוך שהוא מציין, כי בכל הנוגע לטענות ההתישנות, לא הונחה בכתבי הטענות ובסיכומי הצדדים תשתית עובדתית מספקת בנוגע למועדים האפשריים לתחילת מרוץ ההתישנות בנוגע לתביעות המערערים השונות (בש"א (תל-אביב-יפו) 7012/05 חברת רכבת ישראל בע"מ נ' סבח בית עדה (לא פורסם)), אולם אין מניעה שהועדה והרכבת יטענו לכך בהמשך ההליך.
במהות, נסבו המחלוקות בין הצדדים על שלוש סוגיות עיקריות: מהו החלק היחסי מן השטח שהופקע, בגינו זכאים המערערים לפיצוי; האם "נפגעה" יתרת הקרקע שלא הופקעה; וכן נחלקו באשר ליעוד המקרקעין במועד ההפקעה, ולשווים בהתאם. בפסק דינו התייחס בית המשפט תחילה לטענות דיוניות שנטענו, ולאחר שדן בהן בזו אחר זו (תוך שדחה את רובן), פנה לבחון את המחלוקות לגופו של עניין. בכל הנוגע לאלה (ובעיקר המחלוקות השניה והשלישית) נסמכו הצדדים בטענותיהם על חוות דעת שמאיות שהגישו לבית המשפט. להלן נעמוד על הכרעותיו של בית המשפט המחוזי בהתייחס לכל הפקעה.
הפקעה ראשונה - הבעלות על חלקה 26
בית המשפט קבע, כי בהיעדר ראיה המצביעה על כך שהמערערים הם בעליה של חלקה 26, או למצער הסותרת את הרשום בנסח המקרקעין לגביה, לפיו המדינה היא בעליה הבלעדיים מיום 14.4.60, אין לקבל את תביעות המערערים ביחס אליה. משכך נדחתה התביעה בשל ההפקעה הראשונה, וממילא התיתרו טענות להתישנות לגביה.
הפקעה שניה - חבות הועדה המקומית
עיקר טיעוניה של הועדה המקומית נשען על הוראות סעיפים 2 ו-6 לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964 (להלן חוק דיני הרכישה). כנטען, מלשונם של סעיפים קטנים (א) ו-(ב) של סעיף 2 עולה, כי השטח הכולל המותר להפקעה ללא פיצוי מתוך חלקה מקורית, אם אחת ההפקעות נעשתה מכוחו של חוק התכנון והבניה, לא יעלה על 40% משטחה. הוטעם, כי אין נסיבותיו של המקרה שלפנינו חורגות מגדריו של סעיף זה. סעיף קטן (ג) מגביל אמנם אותו שטח כולל ל-25% אם הופקע מכוחם של חוקים אחרים, ואין חולק כי הפקעותיה של הרכבת מכוח פקודת הדרכים חרגו משיעור זה, שכן עומדות הן בסך הכל על 32.3% משטחה של החלקה המקורית, אולם לפי סעיף 6 לחוק דיני הרכישה, כל עוד פרק הזמן שחלף בין הרכישה שהקימה חבות לפיצוי בעלי החלקה לבין הרכישה שקדמה לה עולה על שנה, אין מתחייב כי הרשות שביצעה את ההפקעה הקודמת תיטול חלק בפיצוי. קרי, משחלפו כמעט שנתיים בין ההפקעה השניה לשלישית, אין האחרונה, כך נטען, כורכת בחיוביה את הועדה המקומית.
בהיסמכו על חוות הדעת השמאיות קבע בית המשפט קמא, כי סך השטח שהפקיעה הועדה המקומית מן המקרקעין עומד על 616 מ"ר, שהם 2.45% משטחה הכולל של החלקה המקורית - חלק יחסי, אשר ממילא מותר לה, לפי סעיף 2, להפקיעו בלא מתן פיצוי; "אמנם, כפי שידון להלן, ישנם מקרים בהם תיתכן חריגה מהכלל המתיר הפקעה בלא פיצוי בעבור שיעור מסוים של שטח מופקע; אולם", הטעים הנשיא גורן, "הפקעותיה של הועדה במקרה הנוכחי אינן נמנות על המקרים בהם חריגה כזו תימצא מוצדקת. שיעור הפקעות הועדה מהוה אחוזים זעומים בלבד משטח החלקה, כך שאין בו, כשלעצמו, כדי לפגוע בחלקה במידה כזו שיש בה כדי להצדיק תשלום פיצוי בעבור האחוזים הראשונים המופקעים" (פסקה 17 לפסק הדין). משכך, התקבלה עמדתה של הועדה, ונקבע כי אין לחייבה בתשלום פיצויים בעבור ההפקעות שבנדון המיוחסות לה. כן צוין, כי מתיתר עקב כך דיון ביתר טענותיה.
הפקעה שלישית - חבותה של רכבת ישראל
כממצא שבעובדה קבע בית המשפט כי ביום 29.4.03 תפסה הרכבת חזקה במקרקעין, ועל כן, ובהתבסס על סעיף קטן (א) של סעיף 9א לחוק דיני הרכישה דחה את טענתה, כי טרם התגבשה זכותם של המערערים לפיצוי כיון שעודם מחזיקים בקרקע.
פיצוי בגין מלוא השטח שהופקע
בית המשפט נדרש לשאלת הסייגים החלים על הכלל הקבוע בסעיפים 7 ו-8 לפקודת הדרכים, לפיו יכול שרשות תפקיע עד רבע משטחה של חלקה ללא תשלום פיצויים בעבורה. הוטעם, כי הרציונל העומד מאחורי כלל זה, יסודו בהנחה כי מטרת ההפקעה תוביל על פי רוב להשבחת יתרת הקרקע שלא הופקעה, אשר תאזן את הפגיעה הנובעת מהקטנת השטח. לטענת המערערים, נוכח הפגיעה בשטח החלקה שנותר בידיהם בעקבות ההפקעה השלישית (אשר תפורט בהמשך), אין המקרה שבנדון בא בגדר המקרים הללו, וזכאים הם לפיצוי בגין מלוא השטח שהופקע מידיהם. חיזוק לטענתם מצאו בסיפה של סעיף 7, אשר מסייגת את סמכותה של הרשות, במובן זה שאם הוכח כי אם לא ישולמו פיצויים יגרם לבעלי הקרקע סבל, ניתן לשר שיקול דעת להורות על פיצוי כראות עיניו (להלן פיצויים מן החסד או פיצויי סבל). לשיטתם, מיום כניסתו לתוקף של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו ועיגונה של זכות הקנין כזכות יסוד, על מנת שבהתאם לפסקת ההגבלה לא תעלה הפגיעה בזכות על הנדרש, יש לפרש את שיקול הדעת הנתון לשר כחובה המוטלת עליו.