השופט י' עמית:
עניינו של הערעור שלפנינו בפרשנות סעיף 13 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות), בשאלה האם הפיצוי בגין "אבדן דמי חכירה" לאורך השנים עד למועד תשלום הפיצויים על ידי הרשות המפקיעה, יחושב כנגזרת משווי המקרקעין משנה לשנה או על פי דמי השכירות שניתן היה לקבל בפועל עבור המקרקעין מדי שנה בשנה.
העובדות הצריכות לעניין
1. בשנות השישים של המאה הקודמת היה הקדש קרן עזרה ע"ש הייטנר (להלן: המשיב) בעלים של 2,404 מ"ר בחלקים בלתי מסויימים מחלקות 3 ו-4 בשטח הידוע כגוש 30241 בפאתי שכונת סנהדריה בירושלים והמוכר כיום כסנהדריה המורחבת ואיזור התעשייה הר-חוצבים (להלן: המקרקעין). באותה העת היו המקרקעין "הר טרשים קרח" ובלתי מפותח, בעל מבנה הנדסי בלתי רגולארי. הבעלות במקרקעין הייתה מפוצלת, כאשר חלק משמעותי מהזכויות בקרקע היה רשום בספרי המקרקעין ללא פירוט שם הבעלים. המקרקעין נכללו בתחום תוכנית המתאר לירושלים מס' 62, שייעדה את חלקה 4 וכמחצית מחלקה 3 לתעשייה, מלאכה ומגורים, ויתרת חלקה 3 יועדה להיות שמורת טבע.
2. ביום 5.6.1969 פורסמה הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות המתייחסת למקרקעין וביום 22.2.1973 פורסמה הודעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות, מכוחה היו המקרקעין לקניינה המלא של המערערת. סמוך לאחר הודעת ההפקעה הוכנה תוכנית מתאר (תכנית 1573) שייעדה את המקרקעין לתעשייה לצורך הקמת אזור תעשייה עתירות מדע.
3. בשנת 1972 התנהלה חלופת מכתבים בין המשיב לרשות המפקיעה לגבי הפיצויים בגין ההפקעה. ביום 21.6.1972 כתב הממונה הארצי על ההפקעות לבא כוח המשיב דאז, כי הפיצוי ישולם לפי שווי של 8.5 ל"י למ"ר בחלקה 3 ולפי 11 ל"י למ"ר בחלקה 4. ביום 30.6.1972 ערער בא-כוח המשיב על תוקף ההפקעה ולחלופין דרש קרקע חלופית, אך הדברים לא הסתייעו ומאז סוף שנת 1974 ועד לשנת 2000 לא היה כל קשר בין הצדדים בנוגע להפקעה או לפיצוי. הקשר בין הצדדים התחדש בשנת 2000 ובעקבותיו התנהלה התכתבות נוספת וממושכת שלא נשאה פרי. בשנת 2005 הגיש המשיב תביעה לבית המשפט המחוזי במסגרתה תבע פיצוי עבור אובדן דמי חכירה לפי סעיף 13 לפקודה, החל מיום ההפקעה ועד למועד הגשת התביעה.
טענות הצדדים בבית משפט קמא
4. המחלוקת בין הצדדים התמקדה בפרשנותו של סעיף 13 לפקודה (שלימים בוטל), בו קבוע מנגנון הפיצוי עבור אובדן דמי חכירה משעת קבלת החזקה בקרקע המופקעת ועד לתשלום הפיצוי עבור ההפקעה. שני הצדדים מסכימים כי מטרת סעיף 13 היא לפצות את הנפקע בגין האיחור בתשלום פיצויי ההפקעה, והמחלוקת נסבה על הדרך בה ייעשה הדבר. האם דמי החכירה יחושבו לפי תשואה הנגזרת מהשווי המשתנה של הנכס מדי שנה בשנה או שהחישוב ייעשה על פי דמי השכירות שניתן היה לקבל בפועל עבור הנכס מדי שנה בשנה. לכאורה, לא אמור להיות פער בין שתי השיטות, מאחר שבמצב הדברים הרגיל, דמי השכירות של נכס משקפים תשואה הנגזרת משווי הנכס. הפער בין שתי השיטות יבוא לידי ביטוי כאשר קיים פער בין שווי הנכס לבין השימוש המיידי שניתן לעשות בנכס. לדוגמה, מגרש פנוי שניתן לבנות עליו בניין רב קומות למגורים. שווי המגרש משקף את הפוטנציאל שטרם מומש אך אין בהכרח קשר בין שווי המגרש לבין דמי השכירות שניתן לקבל בפועל עבור השכרת המגרש הריק. ייתכן כי בעוד ששווי המגרש יעמוד על מליוני שקלים, הרי שדמי השכירות שניתן לקבל עבור השכרת המגרש יהיו אפסיים, באשר לא ניתן לעשות במגרש שימוש מיידי-קונקרטי.
כך גם במקרה שלפנינו. במועד ההפקעה, המקרקעין כבר היו מיועדים לתעשיה, אך לא היו מפותחים והיו מרוחקים ממבנים אחרים, ללא דרכי גישה ממשיות וללא תשתיות. השימוש המיידי שניתן היה לעשות במקרקעין עובר להפקעה ולתפיסת החזקה במקרקעין היה מצומצם ביותר, למעשה אפסי, כך שניתן היה לקבל דמי שכירות לפי שימוש לצרכי חקלאות ומרעה בלבד. מכאן המחלוקת בין הצדדים. לשיטת המשיב, יש לחשב את הפיצוי לפי 6% לשנה משווי המקרקעין כפי שהוערכו משנה לשנה ממועד תפיסת החזקה. מנגד, לשיטת המדינה, יש לחשב את הפיצוי לפי דמי השכירות שניתן היה לקבל בפועל מדי שנה, מאחר שהפיצוי אמור לבטא את דמי החכירה המיידיים שניתן היה לקבל אילו היו המקרקעין מושכרים. ובמילותיו של בית משפט קמא:
"ניתן לאפיין את המחלוקת שבין בעלי הדין באופן הבא: בעוד שהנתבעים [המדינה - י.ע.] גורסים כי הפיצוי שמכוח הוראת סעיף 13 לפקודה צריך לבטא הפסד דמי שכירות קונקרטיים שהיה ניתן לקבל עבור הקרקע עבור השימוש שניתן לעשות בה בהתחשב במצבה בעת ההפקעה; התובע [המשיב - י.ע.] גורס כי הפיצוי האמור מבטא דמי שכירות 'רעיוניים', שסכומם נגזר משוויים המשתנה של המקרקעין משנה לשנה".
פסק דינו של בית משפט קמא
5. בית משפט קמא עמד על כך שהשאלה שבמחלוקת טרם זכתה להלכה מפורשת של בית המשפט העליון, אך מהפסיקה שהתייחסה לסעיף 13 לפקודה ניתן להסיק כי הפיצוי עבור אובדן דמי החכירה צריך להיגזר מהשווי המשתנה של המקרקעין המופקעים, כשיטתו של המשיב. מהפסיקה עולה כי הפיצוי לפי סעיף 13 מהווה תחליף לתשלום ריבית על הקרן, והיא מפצה אף על ירידת ערך הכסף, מה שתומך בדעה כי יש לחשב את הפיצוי כנגזרת של שווי הקרקע. דרך זו אף מגשימה את העקרונות העומדים בבסיס פיצויי ההפקעה ועולה בקנה אחד עם עקרונות יסוד חוקתיים.
6. בהמשך, פנה בית המשפט לדון בגובה הפיצוי ואימץ את חוות דעתו של השמאי מטעם המשיב, בציינו כי אין בפניו חוות דעת נוגדת, מאחר שבחוות דעתו של השמאי מטעם המדינה לא הייתה כלל התייחסות לשיטת המשיב. נקבע, כי עלה בידי המשיב להוכיח את שווי המקרקעין מדי שנה ושנה ואת דמי החכירה הנומינליים שנגזרים מהשווי כמפורט בחוות הדעת מטעמו של המשיב. לסופו של יום, בית המשפט חייב את המדינה לשלם למשיב סך של 1,509,000 ש"ח בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום הגשת התביעה ובניכוי סך של 218,624 ש"ח ששולמו בשנת 2006, וכן שכר טרחת בא כוח המשיב בסך 225,000 ש"ח.
טענות הצדדים בערעור
7. לטענת המדינה, שיטת החישוב ההוני כאחוז מסויים משווי המקרקעין מנוגדת לתכלית הסעיף וללשונו. נטען כי סעיף 13 לפקודה אינו מציע תחשיב אחוזי, והשימוש בכלי זה נעשה במצבים בהם לא ניתן להעריך בפועל את דמי השכירות. בניגוד לפסיקת ריבית על הקרן, סעיף 13 לפקודה נועד להעניק פיצוי על אובדן יכולת הבעלים להפיק פירות מן הקרקע, ואינו מתיימר לפצות על ירידת ערך הכסף ומטעם זה הפיצוי ניתן החל ממועד תפיסת החזקה במקרקעין ולא במועד פרסום ההפקעה. כמו כן טוענת המדינה כי בית המשפט שגה בניתוח פסקי הדין שעסקו בסעיף 13 לפקודה, ולשיטתה, מהפסיקה עולה כי הפיצוי לפי סעיף זה נעשה על פי דמי השכירות המשתלמים משנה לשנה ולא לפי אחוזים משווי הקרקע משנה לשנה. עוד נטען כי לכל היותר צריך היה לשום את המקרקעין כקרקע חקלאית לפי מצבה בפועל עובר להפקעה, מאחר שלא ניתן היה לעשות שימוש של תעשייה במקרקעין ללא הכשרת הקרקע וללא היתר לשימוש חורג. המדינה הצביעה על התוצאה הסופית של פסק הדין, ולפיה נפסקו לזכות המשיב פיצויים בגין אובדן דמי חכירה בשיעור של פי שבעה מפיצויי ההפקעה בצירוף הפרשי הצמדה וריבית.
לגופו של פיצוי שנפסק, טענה המדינה כי לא היה מקום להסתמך על חוות הדעת של השמאי מטעם המשיב, באשר זו לא כללה אסמכתאות בניגוד לתקנה 134א לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן: תקנות סדר הדין האזרחי) ונסמכה על הנחות שבחלקן שגויות. מכל מקום, העובדה שהמדינה לא הציגה "קו הגנה שני" בחוות דעתו של השמאי מטעמה, אינה מחייבת בהכרח אימוצה של חוות הדעת מטעם המשיב כפי שנעשה על ידי בית משפט קמא.
8. המשיב תומך בפסק דינו של בית משפט קמא, ולגישתו, אופן חישוב הפיצוי כנגזר משווי המקרקעין משנה לשנה מתיישב עם לשון הסעיף ותכליתו ועולה בקנה אחד עם האמור בפסיקה. המשיב הצביע על כך שהפיצוי האפסי של 1,450 ש"ח שנקבע בחוות הדעת של השמאי מטעם המדינה אך מוכיח את האבסורד בשיטתה של המדינה והוא עומד בסתירה לכך שבסמוך לאחר ההפקעה קבע השמאי הממשלתי כי יש לשום את הפיצוי המגיע למשיב לפי ערכה של המקרקעין על פי ייעודה לתעשייה. אשר לטענות המדינה כנגד חוות הדעת של השמאי מטעמו, טען המשיב כי אין מקום להתערב במסקנת בית משפט קמא; כי לא היה צריך לפרט בחוות הדעת את האסמכתאות והעסקאות להשוואה עליהן התבסס השמאי; וכי המדינה החמיצה את ההזדמנות להעלות טענה זו.
המסגרת הנורמטיבית לשומת פיצויי הפקעה ודרכי הפיצוי
9. עודנו באים להכריע במחלוקת בין הצדדים, נשים נגד עינינו את הוראות סעיפים 13-12 לפקודה: