השופטת א' חיות:
כללי
1. בפנינו ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (כבוד השופט א' סלטון) בו נידונה שאלת סבירותם של תעריפי היטלים ואגרות שקבעה עיריית חולון, היא המשיבה 1 בע"א 2062/02 (להלן :העירייה).
תמצית העובדות
2. ביום ה-1.12.94 החליטה מועצת העירייה להעלות את תעריפי היטל סלילת כבישים, אגרת תיעול ואגרת הנחת צינורות מים (להלן ביחד: היטלי הפיתוח, וכן היטל הסלילה, אגרת התיעול ואגרת הנחת צינורות, בהתאמה). בקביעת התעריפים החדשים של היטל הסלילה ואגרת התיעול התבססה המועצה על תחשיב מקצועי-כלכלי שנערך לבקשתה (להלן: התחשיב המקורי) ואילו בקביעת התעריף החדש של אגרת הנחת צינורות התבססה המועצה על מכתב של המינהל למשק המים ברשויות המקומיות (להלן: מינהל המים) שהופנה אל העירייה. החלטת המועצה באשר לתעריפים החדשים של היטלי הפיתוח הועברה למשרד הפנים, יחד עם התחשיב המקורי, לשם קבלת אישורו. בעקבות השגות שהגישה התאחדות הקבלנים והבונים בישראל למשרד הפנים ונוכח טעויות שנפלו בתעריפים הורה גזבר העירייה לתקנם בשלושה עניינים. יתר ההשגות נדחו על ידי משרד הפנים והתעריפים המתוקנים אושרו ופורסמו ביום 5.3.95.
3. כשנה לאחר פרסום התעריפים החדשים הגישו ארגון הקבלנים והבונים חולון וקבלנים פרטיים חברי הנהלת הארגון (להלן: המערערים) תובענה לבית המשפט המחוזי בתל אביב יפו בה ביקשו להצהיר על בטלותם של התעריפים שנקבעו בטענה כי בקביעתם נפלו פגמים שונים היורדים לשורש העניין. אשר לתעריפי היטל הסלילה ואגרת התיעול טענו המערערים כי התחשיב המקורי אשר שימש כבסיס לקביעתם לוקה בטעויות מהותיות וכתוצאה מכך גבוה שיעורם של תעריפים אלה באופן ניכר מן השיעור הראוי. המערערים טענו בהקשר זה כי התעריף למ"ר, המחושב על פי חלוקת עלויות פיתוח בשטח נתון, לוקה הן בהערכה מופרזת של עלויות הפיתוח והן בהערכה נמוכה של השטח שבו חולקו עלויות אלה. לגבי אגרת התיעול הוסיפו המערערים וטענו כי בתחשיב המקורי נפלה טעות חשבונית אשר כתוצאה ממנה הוכפל תעריף האגרה. אשר לאגרת הנחת צינורות טענו המערערים כי בניגוד להנחיות משרד הפנים נקבע התעריף החדש של אגרה זו מבלי שנערך כל תחשיב לביסוסו, ולטעמם די בכך על מנת להוליך לביטולו. העירייה טענה מנגד כי התעריפים החדשים הינם סבירים ואין מקום להצהיר על בטלותם. העירייה הודתה אמנם כי נפלו מספר טעויות בתחשיב המקורי אשר גרמו להעלאת תעריפי היטל הסלילה ואגרת התיעול, אך לטענתה מתקזזות טעויות אלה כנגד טעות אחרת שנפלה בתחשיב, טעות אשר בגינה נכללה בתחשיב רק שישית מהעלות הצפויה של "תשתיות העל". עוד טענה העירייה כי מנתוני אמת אשר נאספו כשלוש שנים לאחר כניסת התעריפים החדשים לתוקף התברר שלא נוצר כל עודף בקופת העירייה ולטעמה יש בכך כדי ללמד על סבירותם של התעריפים שנקבעו. אשר לאגרת הנחת צינורות טענה העירייה כי התעריף החדש של אגרה זו נקבע על פי המלצות והנחיות של מינהל המים שהינו הגורם הממונה במשרד הפנים על אישור אותו תעריף. בנסיבות אלה, כך לטענת העירייה, נתייתר הצורך לערוך תחשיב לביסוסו ואין מקום להכריז על בטלות התעריף החדש של אגרת הנחת צינורות בשל העדר תחשיב כאמור.
פסק דינו של בית משפט קמא
4. בית המשפט המחוזי דחה את טענות המערערים בעניין בטלות תעריפי היטל הסלילה ואגרת הנחת צינורות, אך קיבל בחלקה את טענת המערערים בכל הנוגע לאגרת התיעול. אשר לתעריף היטל הסלילה ציין בית המשפט כי אישור משרד הפנים מקים חזקה לגבי סבירותו וחזקה זו לא נסתרה. בית המשפט התייחס בהקשר זה אל חוות דעת המומחים שהוגשו מטעם הצדדים, בציינו כי: "תחשיבי [המומחים מטעם המערערים] לא היו ואינם בהכרח מופרכים, הוא הדין ביחס לתחשיבים של [המומחים מטעם העירייה]". בנסיבות אלה, כך קבע בית המשפט, לא הרימו המערערים את הנטל המוטל עליהם להוכיח את העדר סבירותו של התעריף החדש. בית המשפט אף קיבל את טענת העירייה לפיה הטעות שנפלה בתחשיב לחובתה בשל אי הכללת העלות המלאה של "תשתיות העל", "יש בה כדי לאזן או לקזז את הטעויות הנטענות בתחשיב לטובת [העירייה] ובכך תישמר ולו בדיעבד סבירות השיעורים החדשים" כלשונו. אשר לאגרת הנחת צינורות ציין בית המשפט כי התעריף החדש נקבע בהתאם לאמור במכתב מינהל המים, ובנסיבות אלה, כך קבע, העובדה שהתעריף החדש אינו מבוסס על תחשיב אינה פוגמת בו. עוד קבע בית המשפט כי מכל מקום, על פי חוות דעת המומחה שהוגשה מטעם העירייה, תעריף זה הינו סביר גם לגופו. לעומת זאת הורה בית המשפט על הפחתת התעריף החדש של אגרת התיעול ב- 50% נוכח טעות חשבונית שנפלה בתחשיב, טעות בה הודה גזבר העירייה עצמו בעדותו. בית המשפט אף דחה את הטענה שהעלתה העירייה בהקשר זה בדבר סבירותו של התעריף נוכח נתוני האמת שנאספו בדיעבד, ונוכח העובדה שחלק מהוצאות התיעול סווגו לטענתה בטעות כהוצאות סלילה. בדחותו את הטענה ציין בית המשפט כי מדובר בשני היטלים שונים ונפרדים זה מזה ועל כן לא ניתן לבצע קיזוז רעיוני של יתרה חיובית מהיטל אחד כנגד יתרה שלילית מהיטל אחר.
טענות הצדדים
5. שני הצדדים לא השלימו עם פסק דינו של בית משפט קמא, ומכאן שני הערעורים שבפנינו. בערעורם מלינים המערערים בעיקר על כך שבית משפט קמא לא הצהיר על בטלות התעריף החדש של היטל הסלילה ושל אגרת הנחת צינורות, ואילו העירייה מצידה טוענת בערעורה כי שגה בית המשפט בכך שהורה על הפחתת התעריף החדש של אגרת התיעול ב-50%.
המערערים שבים וטוענים כי נפלו פגמים חמורים בתחשיב המקורי אשר שימש בסיס לתעריפים החדשים של היטל הסלילה ואגרת התיעול, וביניהם ייחוס עלויות עבודה מופרזות וכן העמסת עלויות אלה על שטח בנוי קטן מזה הקיים בפועל. בהקשר זה ציינו המערערים כי שטח דירה ממוצע באזור הפיתוח חושב לפי 112 מ"ר בעוד ששטח דירה ממוצע באותו אזור הינו כ-200 מ"ר, ולטענתם היה נתון זה בידיעת העירייה בעת קבלת ההחלטה על התעריפים החדשים. המערערים טוענים עוד כי בקביעת התעריפים החדשים הסתמכה מועצת העירייה על התחשיב המקורי ועל כן, זהו התחשיב שאותו יש לבחון לעניין סבירותם של התעריפים ואילו חוות הדעת שהגישה העירייה אינה רלוונטית משום שנערכה בדיעבד ולצורך הדיון, והיא מבוססת על מתודולוגיה שונה. המערערים מוסיפים וטוענים כי בדין נכללה בתחשיב המקורי שישית בלבד מתוך עלותן המלאה של "תשתיות העל", בהיותה משקפת את נתח "תשתיות העל" של אזור הפיתוח נשוא התחשיב. מכל מקום, ואף אם יימצא כי מדובר בטעות, שגה, לטענת המערערים, בית משפט קמא בקובעו כי יש לקזז טעות זו כנגד הטעויות האחרות שנפלו בתחשיב. אשר לתעריף אגרת הנחת צינורות שבים המערערים וטוענים כי מוטלת הייתה על העירייה החובה לערוך תחשיב בטרם שונה התעריף וכי היא לא הייתה רשאית להסתמך בעניין זה על תעריף שעליו הורה מינהל המים או אפילו על אישור שניתן לאותו תעריף על ידי משרד הפנים.
העירייה, מצידה, חוזרת וטוענת כי העובדה שנפלו בתחשיב המקורי שגיאות שונות אין בה כדי להביא לביטולם של התעריפים החדשים שנקבעו בהתבסס על תחשיב זה, משום שבפועל ועל פי נתוני האמת שנאספו בדיעבד התברר כי תעריפים אלה הינם סבירים. דרך בדיקה זו, על פי נתונים הנאספים בדיעבד היא, לטענת העירייה, הדרך הראויה לבדיקת סבירות התעריפים ולטעמה משהתברר כי לא נותר עודף בקופתה אין להידרש עוד לפגמים בתחשיב שעליו התבססה קביעת התעריפים, גם אם היו בו כאלה. כמו כן, שבה העירייה וטוענת כי בתחשיב המקורי נפלה טעות משמעותית לחובתה בשל אי הכללת עלותן המלאה של תשתיות העל, ולטעמה צדק בית המשפט המחוזי בקובעו כי טעות זו מקזזת את הטעויות שלהן טוענים המערערים. אשר לטעות בשטח הממוצע של דירה הנכלל בתחשיב טוענת העירייה כי אין מדובר כלל בטעות ולטענתה השטח הרלוונטי לתחשיב הינו שטח ממוצע של דירה בעיר חולון, שעמד בעת עריכת התחשיב על 112 מ"ר, ולא שטח ממוצע של דירה באזור הפיתוח נשוא התחשיב. תמיכה לעמדתה זו מוצאת העירייה בהשגות שהגישה התאחדות הקבלנים והבונים בישראל למשרד הפנים. אשר לתעריף החדש של אגרת הנחת צינורות תומכת העירייה במסקנת בית המשפט קמא לפיה לא נדרש תחשיב לביסוסו מקום ששינוי התעריף ושיעורו החדש מעוגנים בהוראות ובהנחיות של הגוף המוסמך לאשרו. לעומת זאת מלינה, כאמור, העירייה בערעור שהגישה היא על קביעתו של בית המשפט קמא לפיה יש להפחית את תעריף אגרת התיעול ב-50%. העירייה מודה אמנם כי בתחשיב שעליו מבוססת אגרה זו נפלה טעות, אך היא חוזרת וטוענת גם בפנינו כי התעריף החדש הינו סביר על פי נתוני האמת שנאספו בדיעבד וכי העודף בקופתה הינו מדומה ונובע מכך שחלק מהוצאות התיעול נזקפו כהוצאות סלילה. כמו כן, חוזרת העירייה וטוענת כי "קיזוז הטעויות" שנפלו בתחשיב מאזן את עיקר הטעות החשבונאית אשר בגינה הורה בית המשפט המחוזי על הפחתת אגרת התיעול. לחלופין מוסיפה העירייה וטוענת כי מכל מקום יש להפחית מן האגרה 37% לכל היותר בגין אותה טעות ולא 50% כפי שקבע בית המשפט המחוזי.
דיון
6. מתוקף הסמכויות שהוקנו לה בדין, רשאית רשות מקומית לגייס משאבים כספיים למימון פעולות הפיתוח אותן היא מבצעת, באמצעות הטלת תשלומי חובה (ראו: סעיף 251 לפקודת העיריות (נוסח חדש) וסעיף 14 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש)). שיטת החיוב העיקרית על פיה נוהגות הרשויות המקומיות כיום בהטילן תשלומי חובה כאמור היא שיטת ההיטל, ועל פיה חושבו גם תשלומי החובה בענייננו. בניגוד לשיטת "דמי השתתפות" שנהגה בעבר, מבוססת שיטת ההיטל על חישוב כלל העלויות הצפויות לגבי סוג התשתית הרלוונטי בתחומי הרשות המקומית, ואין היא מקיימת זיקה של מימון בין שיעור ההיטל לבין העלות המיידית של התשתית הספציפית (ראו: ע' שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות (כרך ראשון, 1998) 92 (להלן: שפיר, אגרות)). לצורך יישומה של שיטת ההיטל שומה, אפוא, על הרשות המקומית לערוך תחשיב המושתת על הערכות הצופות פני עתיד והמתייחסות, בין היתר, לעלות העבודות הרלוונטיות ולהיקפן. הערכות אלה מבוצעות על ידי אנשי מקצוע, ביניהם מהנדסי תעשיה וניהול, מהנדסי בניין, כלכלנים ושמאי מקרקעין, ומטרתן להבטיח כי שיעור ההיטל יהיה מיוסד על תחשיב מקצועי וישמש לכיסוי הוצאותיה של הרשות ולא להעשרה שרירותית של קופתה (ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה ואח' נ' רשףפ"ד לז(4) 57, 66; ע"א 263/78 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומיתפ"ד לג(1) 757, 764). החובה לערוך תחשיב אשר ישמש בסיס לקביעת היטלי פיתוח שונים וביניהם היטלי סלילה, אגרות תיעול ואגרות הנחת צינורות אף מעוגנת ב"נוהל להכנת חוקי עזר לסלילת רחובות ותיעול" שהוציא משרד הפנים בשנת 1995, וכן בחוזרים של מנכ"ל משרד הפנים (ולענייננו ראו: החוזרים מיום 25.11.87 ומיום 7.4.1992 אשר צורפו כנספחים לסיכומי המערערים). התחשיב מהווה אפוא מרכיב מרכזי וחשוב בתהליך קביעת ההיטלים והאגרות וממילא הוא נושא משקל מהותי בעת שנבחנת סבירותם של ההיטל או האגרה שנקבעו.
7. במקרה שלפנינו, וככל שהדבר נוגע לתעריפי היטל הסלילה ואגרת התיעול, אכן מופנות עיקר טענות והשגות המערערים כנגד התחשיב המקורי אשר שימש בסיס לקביעתם. תמצית טענות המערערים, כמפורט לעיל, הינה כי נפלו בתחשיב המקורי טעויות מהותיות המצדיקות את ביטול התעריפים שנקבעו. העירייה מצידה חולקת על חלק הארי של הפגמים הנטענים אך אינה חולקת על כך שנפלו בתחשיב המקורי פגמים מסוימים. העירייה אף מצביעה בעצמה על פגם ממשי שנפל בתחשיב בשל אי הכללת מלוא העלות של תשתיות-העל, אלא שלטענתה מצביעים נתוני האמת שנאספו בדיעבד וכן העדר יתרה עודפת בקופתה על סבירות התעריפים שנקבעו, ועל כן אין עוד צורך להידרש לתחשיב ולבחון את הפגמים אשר נפלו בו.
ייאמר מיד כי טענה אחרונה זו שהעלתה העירייה דינה להידחות.
הגישה לפיה יש לבחון את סבירותו של תעריף ההיטל על פי נתוני אמת הנבדקים בדיעבד, נוגדת בעיני את השיטה ואת המתכונת שעליה מבוסס חישובו של תשלום חובה מסוג היטל. כפי שכבר צוין, מדובר בשיטת חישוב המושתתת על אומדן מקצועי באשר לעלות הכוללת של מערכת התשתית המוניציפאלית הרלוונטית וזאת בניגוד לשיטת דמי ההשתתפות המושתתת על כיסוי עלויות של עבודת תשתית ספציפית. לשיטת ההיטל יתרונות וחסרונות לעומת שיטת דמי ההשתתפות (ראו: שפיר, אגרות 93 ואילך), אך טול ממנה את המאפיין המובהק שלה והוא היותה צופה פני עתיד ונמצאת חוזר אל שיטת דמי ההשתתפות הצופה פני עבר. הרעיון המרכזי המונח בבסיס שיטת ההיטל הוא, כאמור, שיש להביא בחשבון את מכלול העלויות של התשתית המוניציפאלית כולה, וזאת על פי הערכות ואומדנים מקצועיים המתייחסים לעבודות שכבר בוצעו, וכן לעבודות הצפויות להתבצע בעתיד הקרוב או הרחוק בקשר לאותה תשתית. משעניין לנו במכלול התשתית המוניציפאלית הרלוונטית, לא ניתן לבחון את סבירותו של התעריף שנקבע בשיטת ההיטל על פי נתוני אמת שנאספו לנקודת זמן ספציפית. נתונים אלה, ובמקרה שלפנינו היעדר עודף בקופת העירייה, משקפים לכל היותר את מאזן הזכות והחובה של העבודות שבוצעו ושל החיובים שהגיע מועדם נכון לאותה עת. כמו כן, מושפע מצבה המאוזן או הגירעוני של קופת הרשות מן האפקטיביות של הליכי הגבייה בהם נוקטת הרשות וגם מבחינה זו אין מצב הקופה מלמד בהכרח על סבירותו של תעריף שהוטל. טעם נוסף אשר בגינו אין מקום לאמץ את הגישה בדבר בדיקת הסבירות על פי נתונים שנאספו בדיעבד, נעוץ בכך שגישה זו יש בה כדי לשלול משיטת ההיטל את אחד היתרונות הבולטים שלה וכוונתי ליתרונה כשיטה הקובעת אמת מידה אחידה ופשוטה ליישום, בצד יתרונותיה כשיטה צודקת ושוויונית לעומת שיטת "דמי ההשתתפות". כפי שכבר צוין, משמשים נתוני האמת את אנשי המקצוע העוסקים בהכנת התחשיב לצורך קביעת ההערכות הצופות פני עתיד. אולם, אם תידרש הרשות לבחון לאחור את סבירותו של התעריף שנקבע על פי נתוני אמת שנאספו בדיעבד, תיווצר אי וודאות מתמדת באשר לסופיות התעריף שנקבע, ותהליך החיוב בכל הנוגע לאותו תעריף יהפוך מסורבל ובלתי יעיל.
בשל כל הטעמים הללו כולם, נראה כי יש לבחון את סבירותם של היטלי הפיתוח נשוא הערעורים ואת סבירותה של החלטת מועצת העירייה אשר קבעה את התעריפים החדשים, מבלי להביא בחשבון את נתוני האמת שנאספו בדיעבד או את מצבה של קופת העירייה בכל הנוגע לתשלומים אלה.
קבלת החלטות על ידי רשות מינהלית- התשתית הראויה