השופט י' עמית:
העברה של מקרקעין ללא תמורה לרשות המקומית - האם שקולה להפקעה? זו השאלה העיקרית המונחת לפתחנו.
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב בת"א 1495/04 (כב' השופטת ד' קרת-מאיר) מיום 26.12.2010.
תמצית העובדות
1. הורתו של התיק שלפנינו בגל העלייה של ראשית שנות התשעים שהביא לחקיקת חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן-1990 (להלן: חוק הול"ל) המאפשר אישור תוכניות בהליך מהיר. בהתאם לחוק זה, החלה המשיבה (להלן: המועצה) בהכנת תוכנית לשינוי ייעודן של קרקעות חקלאיות לבנייה ולמגורים בשטחה.
בתקופה הרלוונטית המערערים (ואדם נוסף בשם זאב ברא"ז), היו הבעלים של חלקה 13 בגוש 7792 וחלקה 44 בגוש 7787 בתל-מונד (להלן: החלקות). המערערים הביעו את רצונם לכלול את החלקות בין השטחים שייעודם ישונה על פי תוכנית שיזמה המועצה. לאחר כשנתיים של מו"מ בין הצדדים, נחתם ביום 28.2.1992 הסכם לפיו החלקות תיכללנה במסגרת התוכנית לשינוי ייעוד שיזמה המועצה, כאשר 52% משטח החלקות יועברו למועצה ללא תמורה או פיצוי ו-48% מהשטח יישארו בבעלות המערערים (להלן: ההסכם).
2. במהלך שנת 1993 הופקדה תוכנית הצ/במ/301/1/5 (להלן: התוכנית) וביום 7.9.1995 אושרה ופורסמה למתן תוקף. התוכנית שינתה את ייעוד החלקות וחלקות נוספות מייעוד חקלאי לייעוד מגורים, ונקבע כי השטחים המיועדים לצרכי ציבור יירשמו על שם המועצה. לתוכנית צורפו טבלאות הקצאה ואיזון, ובדברי ההסבר לטבלאות נכתב כי "אחוז ההפרשות לצורכי ציבור מגיע לכדי 52% משטחן המקורי של החלקות. חלק משטחי ההפרשות הנ"ל מיועד לאזור מגורים בצפיפות של 4 יח"ד לדונם נטו, והם מוקצים למועצה המקומית תל מונד למטרות ציבוריות כגון: שיכון עולים, שיכון לזוגות צעירים ושיכון למחוסרי דיור [...] המגמה העקרונית הינה החזר שטחים לבעלים בשיעור של 48% מהשטחים הרשומים".
ביום 14.12.1995 פרסמה הועדה המקומית לתכנון ולבניה "שרונים" הודעה על הפקעת החלקות וחלקות נוספות (י"פ 4359, בעמ' 762) לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 ולפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה).
3. השטח שהופקע מתוך החלקות שולב בתוכנית ובטבלאות ההקצאה בארבעה מגרשים גדולים שהוקצו למועצה: י"א, י"ב, י"ז ו-י"ח, כאשר על פי התשריט שצורף לתוכנית, מגרשים י"א ו-י"ב יועדו לאיזור מגורים א' שהוגדר כ"מגורים ביחידות דיור צמודות קרקע" בשטח של 250 מ"ר ליחידה. מגרשים י"ז ו-י"ח יועדו לצרכי ציבור, אך בתקנון התוכנית נקבע כי הועדה המקומית תהיה רשאית לשנות את ייעודם למגורים בהתאם לצרכיה. ואכן, ייעודו של מגרש י"ז שונה במהלך שנת 1997. למערערים הוקצו בתוכנית מגרשים שהוגדרו כמגורים א' בשטח של 330 מ"ר ליחידה, שלבקשת המערערים, הוקצו כולם בחלקה אחת.
4. לאחר אישור התוכנית, החלה המועצה לפעול לשיווק פרויקט המגורים "בנה ביתך", במסגרתו הוצעו למכירה במכרז מגרשים לבנייה בשטח התוכנית.
על מנת לקבוע את הקריטריונים למכירת המגרשים במכרז הוקמה ועדה ציבורית בראשות השופט שאול אלוני ז"ל (להלן: ועדת אלוני), שהגישה את מסקנותיה ביום 1.8.1995. הוועדה המליצה, בין היתר, כי המגרשים ישווקו במחיר מופחת (סכום חלקי ממחירו המלא של המגרש כפי שייקבע על ידי המועצה) ובמקרה של רישום יתר, תיערך הגרלה בין המציעים. עוד נקבע כי המגרשים יוצעו במסגרת שתי רשימות כאשר בכל רשימה נכללו קריטריונים כגון תושבי תל-מונד שהם זוגות נשואים ובעלי תעודת זכאות של משרד השיכון, או משפחות חד הוריות. ברם, מסקנות הוועדה לא יצאו מן הכוח אל הפועל, וביום 26.2.1997 אישר משרד הפנים למועצה לקבל הערכת שמאי ולשווק את המגרשים במכרז כמחיר מינימום. בהמשך, התאימה ועדת אלוני את המלצותיה להנחיית משרד הפנים.
5. בשנת 1997 התפרסם מכרז 3/97 לשיווק 37 מגרשים במגרשים י"א ו-י"ב. הקריטריונים נקבעו לפי המלצות ועדת אלוני, תוך מתן עדיפות לתושבי היישוב שהם זוגות נשואים או משפחות חד הוריות, ושיווק המגרשים לפי מכרז זה הסתיים זה מכבר.
בשנת 1999 התפרסם מכרז 8/99 לשיווק 25 מגרשים במגרש י"ז, בהתאם להמלצות ולקריטריונים דומים שנקבעו על ידי ועדת אלוני, שנתכנסה שוב לפני שיווק המגרשים, וגם שיווק מגרשים אלה הסתיים.
התביעה ופסק דינו של בית משפט קמא
6. ביום 30.3.2004, למעלה מתריסר שנים מאז נחתם ההסכם, המערערים הגישו תביעה לבית המשפט המחוזי, בטענה כי יש לראות את העברת המקרקעין למועצה כשקולה להפקעה. התובעים עתרו לסעד של צו מניעה האוסר על המועצה להמשיך ולמכור מגרשים אם וככל שנותרו כאלה שלא נמכרו, ולהורות להעביר ולרשום על שמם את חלקם היחסי במגרשים. לחלופין, תבעו המערערים סעד כספי, שהוא הסעד בו התמקד הדיון בהמשך. המערערים תבעו סך 845,000$, שווי חלקם היחסי במגרשים בהתאם לחוות דעת שהוגשה על ידם, והעמידו תביעתם לצרכי אגרה על סך 3 מליון ש"ח. בכתב התביעה נטען כי המועצה הרוויחה 14,500,000 ש"ח (בערכים נומינליים) ממכירת המגרשים בשטח שהופקע, ובכך התעשרה על חשבונם שלא כדין. בנוסף, טענו המערערים כי ההסכם אינו תקף מאחר שלא נחתם על ידי כל הצדדים; כי ההסכם נזנח על ידי המועצה; כי ההסכם איננו חוקי; וכי ההסכם הינו הסכם מתנה על תנאי, שהתנאי בו הופר או לא נתקיים.
המועצה הגישה כתב הגנה ושלחה הודעות צד שלישי כנגד הוועדה לבניה למגורים ולתעשייה במחוז מרכז, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שרונים, והוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז, אך בהמשך מחקה הודעות אלה. כן עתרה המועצה לדחיית התביעה על הסף מחמת התיישנות, שיהוי והיעדר יריבות בין הצדדים. הבקשה נדחתה (החלטת כב' השופטת ר' לבהר שרון מיום 21.4.2005), מן הטעם שהתביעה עוסקת במקרקעין, כך שטרם חלפה תקופת 25 השנים להתיישנותה.
7. בית המשפט המחוזי דחה את כל טענות המערערים לגופן, מבלי להידרש לטענות המקדמיות של התיישנות ושיהוי. ואלו עיקרי פסק הדין:
לטענת תוקפו של ההסכם וזניחתו - נקבע כי המערערים חתמו על ההסכם, בין בעצמם ובין על ידי בא כוחם, ובסמוך לאחר מכן חתמו עליו גם גורמים מוסמכים במועצה, ויידעו את המערערים בדבר חתימתו. ההסכם לא נזנח לאחר חתימתו, והוא נזכר בהסכמי הפיתוח אשר נחתמו בין הצדדים במרץ 1996.
לטענת ההפקעה - נקבע כי המערערים עשו מאמצים לקדם את היחסים המשפטיים בין הצדדים; נטלו חלק פעיל במשא ומתן; וקיבלו עבור ההסכם תמורה בשווה כסף בדמות השבחת 48% מהשטח שנותר בבעלותם. מכאן, שההסכם נחתם מרצון ואין לקבל טענות המערערים לתחולת דיני ההפקעה.