המשנה לנשיא (בדימ') ת' אור:
1. עניינה של העתירה בסמכותה של המפקחת על הביטוח להוסיף לרישיון מבטח תנאי, הקובע כי נושאי משרה בחברת ביטוח אשר הורשעו בפלילים יורחקו מכהונתם, עד תום תקופת ההתיישנות. עיקר המחלוקת בין בעלי הדין, היא בדבר פרשנותו של סעיף 18 לחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א-1981 (להלן: סעיף 18 וחוק הפיקוח או החוק, בהתאמה), אשר זה נוסחו:
18. תנאים ברישיון ושינויים
ברישיון מבטח ניתן לקבוע תנאים והגבלות ומותר לשנות תנאים והגבלות שנקבעו בו ולהוסיף ענפי ביטוח שבהם יורשה המבטח לעסוק, הכל בהתייעצות עם הועדה ; שינוי תנאים והגבלות שלא לפי בקשת המבטח ייעשה לאחר שניתנה למבטח הזדמנות סבירה להגיש או להשמיע טענותיו לפני הועדה.
העובדות,
ההליכים וטענות הצדדים
2. ציון חברה לביטוח בע"מ (להלן: המשיבה) ונושאי המשרה בה (המשיבים 2 ו-3) הועמדו לדין ביחד עם חמש חברות ביטוח נוספות ונושאי המשרה שבהן, בגין עבירות על חוק הגבלים עסקיים, התשמ"ח-1988, שעניינן עריכת הסדר כובל. ביום 14.3.1997 הורשעו החברות ונושאי המשרה בהן בעבירות שיוחסו להם, על פי הודאותיהם שניתנו במסגרת הסדר טיעון. בית המשפט המחוזי (השופט י' עדיאל) הטיל על החברות קנס בשיעורים שונים ועל נושאי המשרה הטיל קנסות ועונשי מאסר על תנאי. בית המשפט לא נדרש לשאלת הקלון שבעבירות. בפסק דינו ציין בית המשפט המחוזי, בין היתר, כך:
"הנאשמים התארגנו לקרטל ועשו הסדרים כובלים שהיה בהם כדי לפגוע באינטרס הציבורי של קיום תחרות בענף הביטוח, ולנצל לרעה את כוחם הקרטליסטי לקביעת מחירים (ותנאי שירות אחרים) כרצונם, ובכך להרע את תנאי הביטוח ולשפר את מצבן הכלכלי של חברות הקרטל על חשבון המבוטחים" (עמ' 6 לפסק הדין).
בעקבות פסק הדין, פנה המפקח על הביטוח דאז, מר דורון שורר, אל החברות המורשעות בדרישה לכנס ישיבות של הדירקטוריונים שלהן, לשם דיון בהשלכות פסק הדין על המשך כהונתם של נושאי המשרה שהורשעו. ביום 29.4.97 החליט הדירקטוריון של החברה המשיבה כי "ראוי שנושאי המשרה ימשיכו לכהן בתפקידיהם". להחלטות דומות הגיעו הדירקטוריונים בחברות הביטוח האחרות, שנושאי המשרה בהן הורשעו בפסק הדין האמור. עקב כך, לאחר שנועץ ביועץ המשפטי לממשלה, הודיע המפקח על הביטוח כי, בהתאם לסמכותו לפי סעיף 18 לחוק הפיקוח, הוא שוקל להוסיף תנאי ברישיון המבטח של כל אחת מהחברות לפיו מי שהורשע בעבירה שלדעת המפקח על הביטוח יש בה ובנסיבות בהן נעברה, כדי לפגוע בהתאמתו לשמש נושא משרה במבטח או כדי לפגוע במהימנותו של המבטח - לא יכהן או ימשיך לכהן בתפקידו. בהתאם להוראת סעיף 18 לחוק, הודיע המפקח כי בכוונתו להיוועץ עם הוועדה המייעצת כנדרש בסעיף, והזמין את החברות להגיש את טענותיהן בפני הוועדה המייעצת.
3. ביני לביני, סיים מר שורר את כהונתו ולתפקיד המפקח על הביטוח נכנסה המפקחת ציפי סמט (להלן: המפקחת). ביום 16.11.1998 הודיעה המפקחת למשיבה כי מכוח סמכותה לפי סעיף 18 לחוק הפיקוח, ולאחר שמיעת עמדת המשיבה וקיום התייעצות עם הועדה המייעצת, החליטה להוסיף את התנאי הבא ברישיון המשיבה:
"הורשע נושא משרה במבטח בעבירה, וסבר המפקח על הביטוח, לאחר שנתן לנושא המשרה ולמבטח הזדמנות סבירה להשמיע את טענותיהם כי מפאת חומרת העבירה, מהותה או הנסיבות שבהן נעברה, אין נושא המשרה מתאים לשמש כנושא משרה במבטח, לא יכהן ולא יוסיף לכהן כנושא משרה כאמור עד תום תקופת ההתיישנות לפי חוק המרשם הפלילי ותקנות השבים, התשמ"א-1981.
לעניין זה, נושא משרה - כהגדרתו בסעיף 96כד לפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג-1983".
תנאי דומה לא הוסף לרשיונן של חברות הביטוח המורשעות הנוספות, משום שבינן לבין המפקחת הושג הסדר לפיו הוצאו נושאי המשרה שהורשעו בדין לחופשה בת שלוש שנים מיום ההרשעה. עוד הודיעה המפקחת למשיבה, כי הרשעת שני המנהלים בעבירות על חוק הגבלים עסקיים, התשמ"ח-1988, מחייבת הפעלת התנאי האמור. כן הוענקה למשיבה הזדמנות לטעון טענות נוספות, אותן לא טענו בפני הוועדה המייעצת. בקשת המשיבה לקיום הליך נוסף נדחה על ידי המפקחת והתנאי נכנס לתוקף ברישיון המשיבה ביום 1.1.1999.
4. המשיבים עתרו כנגד החלטתה של המפקחת על הביטוח (בג"ץ 7824/98 ציון חברה לביטוח בע"מ נ' המפקחת על הביטוח, פ"ד נד(3) 577 - להלן: העתירה המקורית). בעתירה, השיגו על סמכות המפקחת להוסיף את התנאי האמור ברישיון המבטח וטענו כנגד סבירותה של החלטה זו. בית משפט זה קבל את העתירה. בפתח פסק הדין בעתירה המקורית, העלה בית המשפט שתי שאלות. האחת, האם קיימת למפקחת על הביטוח סמכות לחייב מבטח, כתנאי לקיום רישיונו, להדיח דירקטור או נושא משרה שהורשע בעבירה. השנייה, האם רשאי המפקח לאכוף על מבטח חיוב זה בדרך של קביעת תנאי ברישיונו. על השאלה הראשונה ענה בית המשפט בחיוב, ואילו על השנייה ענה בשלילה. באשר לשאלה השנייה, בה גם נפתח הדיון, נקבע על ידי בית המשפט כך:
"מן האמור בסעיף 18 עולה, שלמפקח על הביטוח נתונה סמכות לעשות, ביחס לרשיון מבטח, כל אחד משלושה אלה: (א) לקבוע, ברשיון, "תנאים והגבלות"; (ב) "לשנות תנאים והגבלות שנקבעו בו"; ו-(ג) "להוסיף ענפי ביטוח שבהם יורשה המבטח לעסוק". הפעלת סמכותו, בכל אחד משלושת המסלולים המותווים בסעיף, מותנית בהתייעצות עם הוועדה המייעצת; ובלבד ששינוי של תנאים והגבלות שנקבעו ברשיון המבטח, שלא לפי בקשת המבטח עצמו, יכול שייעשה רק לאחר שלמבטח ניתנה הזדמנות סבירה להגיש או להשמיע את טענותיו לפני הוועדה המייעצת.
לטענת העותרים, סעיף 18 אינו מסמיך את המפקח על הביטוח לשנות רשיון מבטח בהוספת תנאי, כדוגמת זה שהוסף לפי החלטת המשיבה לרשיון המבטח של ציון.
וטענה זו, לדעתי, בדין יסודה. אכן, סעיף 18 אינו כולל פירוט של הנושאים, שלגביהם הוסמך המפקח לקבוע תנאים והגבלות ברשיון המבטח, או לשנות תנאים והגבלות שנקבעו בו. ומקריאתו כפשוטו ניתן, לכאורה, להסיק שהסעיף מקנה למפקח סמכות רחבה לקבוע ברשיון מבטח - אם מלכתחילה ואם על דרך שינוי - תנאים והגבלות בכל נושא ועניין הנראים לו נחוצים. אך את הוראת סעיף 18 יש, לדעתי, לקרוא ביחד עם סעיף 15(ב) לחוק הביטוח, המורה מה ייכלל ברשיון מבטח.
סעיף 15 לחוק, המתווה את סמכותו של המפקח על הביטוח לתת רשיון מבטח, קובע:
רשיון מבטח 15.
(א) המפקח רשאי, לפי שיקול דעתו ולאחר התייעצות בועדה לתת -