הנשיא א' גרוניס:
1. בשני ההליכים שבפנינו, אשר החלטנו לדון בהם במאוחד, מתעוררות שאלות דיוניות משותפות הנוגעות לאפשרות העומדת לרשות מינהלית, להודיע כי תחדל מגבייה שבגינה הוגשה נגדה בקשה לאישור תובענה ייצוגיות.
רקע
2. חוק תובענות ייצוגיות, התשס״ו-2006 (להלן - חוק תובענות ייצוגיות או - החוק) מאפשר לתובע ייצוגי להגיש תובענה ייצוגית נגד רשות מינהלית, להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר (להלן - תביעת השבה נגד רשות; ראו, סעיף 3(א) לחוק ופרט 11 לתוספת השנייה לחוק; להגדרת הדיבור ״רשות״ לצורך הוראות החוק ראו סעיף 3(א) סיפה לחוק). סעיף 9 לחוק קובע, לצד זאת, מסגרת זמנים מצומצמת, בת 90 ימים, אשר במהלכה לא ייזקק בית המשפט לתביעת השבה נגד רשות ולא ידון בה. במהלך תקופה זו, כך מוסיף הסעיף וקובע, יכולה הרשות לשקול את חוקיות הגבייה ולהודיע לבית המשפט כי תחדל ממנה. סעיף 9(ב) לחוק מבהיר, כמו כן, מה הנפקות של הודעת חדילה שהוגשה במסגרת הזמנים של 90 הימים. בסעיף זה נקבע, כי אם הוכח לבית המשפט שהרשות אכן חדלה מהגבייה כפי הודעתה, לא תאושר הבקשה לאישור תובענה ייצוגית והדיון בה יסתיים בלא שנבחנה לגופו של עניין. יוער, כי עתירות חוקתיות שהוגשו נגד הוראת דין זו ונגד סעיפים נוספים בחוק תובענות ייצוגיות, המקנים יתרונות לרשות שהוגשה נגדה תביעת השבה לפי החוק, נדחו על ידי בית משפט זה בבג״ץ 2171/06 כהן נ׳ יו"ר הכנסת (29.8.2011) (לסקירה מקיפה של ההסדרים ראו, רע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין, פיסקה 21 לחוות דעתה של השופטת א' חיות (13.2.2011)).
3. בהליכים דנא מתעוררות שתי שאלות דיוניות הקשורות לאפשרות המוקנית לרשות להודיע על חדילה מגבייה כאמור. השאלה הראשונה היא אימתי מתחילה תקופת 90 הימים שבמהלכה רשאית הרשות להודיע על חדילה מגבייה - האם במועד הגשת הבקשה לאישור תובענה ייצוגית לבית המשפט, או שמא החל ממועד המצאת הבקשה לאישור לידי הרשות. שאלה נוספת הנלווית לכך היא האם יש למנות את ימי פגרת בית המשפט במסגרת תקופת 90 הימים האמורה.
4. בבקשות רשות הערעור מבקשות שתי רשויות מינהליות (מינהל מקרקעי ישראל ועיריית הוד השרון) להשיג על החלטות שניתנו בעניינן על ידי בית המשפט לענינים מינהליים מרכז-לוד (כבוד השופטת מ׳ נד״ב) בשני הליכים נפרדים. בשתי ההחלטות קבע בית המשפט לענינים מינהליים, כי אין לקבל את הודעות החדילה שהגישו הרשויות. זאת, לאחר שמצא כי הודעות החדילה הוגשו מעבר לתקופת 90 הימים הקבועה בסעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות. עוד קבע בית המשפט לענינים מינהליים, כי תקופת 90 הימים האמורה מתחילה במועד הגשת בקשת האישור ולא בעת המצאתה לידי הרשות. יצוין, כי בשני המקרים הומצאו בקשות האישור לידי הרשויות כשבוע ימים לאחר שהוגשו לבית המשפט. בהחלטה בעניינו של מינהל מקרקעי ישראל קבע עוד בית המשפט לענינים מינהליים, כי יש למנות את ימי פגרת הפסח במניין 90 הימים הקבוע בסעיף 9 לחוק. המשיבים בבקשות רשות הערעור הודיעו, כל אחד בנפרד, כי הם מסכימים כי הבקשות ידונו כאילו ניתנה רשות לערער ולא התנגדו לקבלת טענות המבקשים. על כן, נתייתר הצורך להכריע בבקשות רשות הערעור לגופן. עם זאת, מאחר שהסוגיות הפרשניות המתוארות לעיל לא נתלבנו בפסיקתו של בית משפט זה, ובהתחשב בכך שבבתי המשפט המחוזיים ניתנו פסיקות סותרות בסוגיות הנזכרות, החלטנו לדון בהליכים במאוחד ולהעמיד הלכה על מכונה. נדון תחילה בשאלות העקרוניות ולאחר מכן נידרש לתשתית העובדתית הנוגעת לבעלי הדין שלפנינו.
מתי מתחילה תקופת 90 הימים - מיום הגשת בקשת האישור או מיום המצאתה?
5. כאמור, סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות קובע, כי בית המשפט לא יאשר תובענה ייצוגית בתביעת השבה נגד רשות, אם זו הודיעה כי תחדל מהגבייה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור. הסעיף קובע כך:
"(א) הוגשה בקשה לאישור בתביעה כמפורט בפרט 11 בתוספת השניה (בחוק זה - תביעת השבה נגד רשות), לא ידון בה בית המשפט אלא לאחר שחלפה תקופה של 90 ימים מהמועד שבו הוגשה הבקשה לאישור ובית המשפט רשאי להאריך תקופה זו מטעמים שיירשמו (בסעיף זה - המועד הקובע).
(ב) בית המשפט לא יאשר תובענה ייצוגית בתביעת השבה נגד רשות, אם הרשות הודיעה כי תחדל מהגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור והוכח לבית המשפט כי היא חדלה מהגביה כאמור לכל המאוחר במועד הקובע.
(ג) החליט בית המשפט כאמור בסעיף קטן (ב), רשאי הוא -
(1) (...) לפסוק גמול למבקש...
(2) לקבוע שכר טרחה לבא כוח המייצג...".
6. ייאמר כבר בפתח הדברים, כי סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות אינו מבהיר במפורש איזו פעולה נדרשת הרשות לבצע במהלך תקופת 90 הימים הקבועה באותו סעיף. כאמור, במהלך תקופה זו לא ידון בית המשפט בבקשת האישור, ולרשות שנגדה הוגשה הבקשה תינתן האפשרות להודיע כי חדלה מהגבייה מושא הבקשה. חוסר הבהירות נובע מכך שסעיף 9(ב) לחוק מתייחס למעשה לשלושה אירועים שונים על ציר הזמן. האירוע הראשון הוא מועד הגשת ההודעה לבית המשפט בדבר כוונתה של הרשות לחדול מגבייה ("אם הרשות הודיעה..."). יוער, כי הסעיף אינו קובע במפורש כי הוא מתייחס למועד ההודעה על החדילה לבית המשפט (ניתן להעלות על הדעת מקרים בהם הרשות מודיעה על החדילה לבעל הדין שכנגד או לגורם אחר בלא להודיע לבית המשפט על כך, בין אם לפני הגשת בקשת האישור ובין אם לאחר מכן). אולם, ברור כי הכוונה בסעיף 9(ב) לחוק היא למועד ההודעה לבית המשפט, בהתחשב בכך שבית המשפט אינו יכול לדון בבקשה לאישור אלא בחלוף המועד הקובע. האירוע השני אליו מתייחס הסעיף הוא המועד שממנו החלה הרשות לחדול בפועל מן הגבייה ("...כי תחדלמהגבייה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור..."). האירוע השלישי הוא המועד בו הוכח לבית המשפט כי הרשות אכן חדלה מגבייה ("...והוכח לבית המשפט כי היא חדלה מהגביה כאמור..."). מובן, כי אין זה הכרחי שכל האירועים הללו יתרחשו באופן סימולטני. כך למשל, בעת הגשת הודעת החדילה לבית המשפט, יכולה הרשות להודיע כי תחדל בעתיד מן הגבייה ולא בעת מסירת ההודעה עצמה. מנגד, הרשות עשויה להודיע כי כבר חדלה בעבר מן הגבייה. כמו כן, המועד בו הוכח לבית המשפט כי הרשות חדלה מהגבייה יכול להתרחש חודשים ארוכים לאחר שהרשות מסרה את הודעת החדילה.
7. השאלה הנשאלת היא, איזה מבין האירועים הללו (מועד ההודעה, מועד החדילה, מועד ההוכחה) נדרשת הרשות להשלים במהלך תקופת 90 הימים. לשון החוק אינה נותנת מענה ברור לשאלה זו. כאמור, סעיף 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות קובע, כי "בית המשפט לא יאשר תובענה ייצוגית בתביעת השבה נגד רשות, אם הרשות הודיעה כי תחדל מהגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור והוכח לבית המשפט כי היא חדלה מהגביה כאמור לכל המאוחר במועד הקובע". אין זה ברור מן הלשון לאילו מבין שלושת האירועים הנזכרים לעיל מתייחסת הסיפה של סעיף 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות ("...לכל המאוחר במועד הקובע"). לגישתי, יש לקבוע כי תקופת 90 הימים הנזכרת בסעיף 9 לחוק, מתייחסת הן למועד ההודעה לבית המשפט, הן למועד החדילה בפועל, אך לא למועד בו עלה בידי הרשות להוכיח כי אכן חדלה מן הגבייה. באופן עקרוני, החדילה יכולה להיות מוכחת זמן רב לאחר חלוף תקופת 90 הימים, ומטעמים שאינם קשורים בהכרח במישרין להתנהלותה של הרשות. זאת, בשל הצורך לבחון את הראיות שהציגה הרשות בתמיכה לטענה כי אומנם חדלה מן הגבייה. אכן, לעתים לא נדרשות ראיות של ממש להוכחת החדילה. זאת, למשל, אם מדובר במה שמכונה "חדילה סטטוטורית", היינו חדילה מכוח הוראת דין (לגבי "חדילה סטטוטורית", ראו רע"א 6340/07 הנ"ל). אולם, במקרים לא מעטים, החדילה מן הגבייה מתבצעת במסגרת פעולה יזומה ונקודתית של הרשות להפסקת הגבייה, ובעקבות הגשת בקשת האישור. במקרים כגון דא, מוטל ככלל על הרשות להוכיח בראיות כי היא חדלה מגבייה. מלאכת בירור הראיות בהקשר זה עשויה להתרחש מעבר לתקופת 90 הימים. כידוע, בפני בית המשפט תלויים תיקים רבים אחרים. אין סיבה שדווקא להליכים בהם מבוקש אישור לתובענה ייצוגית נגד רשות ייקבע מסלול מהיר ביותר של בירור, תוך 90 ימים, אם ניתנה הודעת חדילה. על כן, אין לקבוע כי על הרשות להוכיח לבית המשפט במהלך תקופת 90 הימים כי חדלה מהגבייה. עם זאת, על הרשות למסור את ההודעה בדבר החדילה לבית המשפט במהלך תקופת 90 הימים, וכן עליה לחדול בפועל מן הגבייה במהלך אותה תקופה (כאשר ההוכחה כי כך אכן פעלה יכולה להיעשות, כאמור, גם בדיעבד ולאחר חלוף התקופה). יוער עם זאת, כי על פי סעיף 9 לחוק, הרי בכל מקרה רשאי בית המשפט להאריך את תקופת 90 הימים מטעמים שיירשמו, ולכך אידרש בהמשך.
8. נפנה עתה לבחון את השאלה האם תקופת 90 הימים הקבועה בסעיף 9 מתחילה במועד הגשת הבקשה לאישור התובענה, או שמא במועד המצאת הבקשה לאישור לידי הרשות. סעיף 9(א) לחוק מגדיר את "המועד הקובע" אשר עד אליו רשאית הרשות להודיע כי חדלה מהגבייה (ולחדול בפועל), ככזה החל בחלוף "תקופה של 90 ימים מהמועד שבו הוגשה הבקשה לאישור" [ההדגשה הוספה - א' ג']. אם כן, על פי לשונו הפשוטה של החוק, מניין 90 הימים מתחיל ממועד הגשת בקשת האישור לבית המשפט, בלא כל קשר לשאלה מתי זו הומצאה לרשות. הוראה זו מעוררת קושי, שכן היא מובילה לכך שתקופת הזמן המוגבלת, בת 90 הימים, אשר במהלכה הוקנתה לרשות האפשרות לשקול אם להודיע כי בכוונתה לחדול מהגבייה וכן לחדול ממנה בפועל, עשויה להיפתח עוד לפני שנודע לרשות על כך שהוגשה נגדה בקשה לאישור תובענה ייצוגית. מסיבות שונות נוצר לא אחת פער זמנים בין מועד ההגשה של הליך כלשהו לבין מועד המצאתו לידי הצד שכנגד. יצוין, כי תקנה 475א לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן - תקנות סדר הדין האזרחי), קובעת מהם המועדים בהם נדרש בעל דין מיוצג להמציא לבעל הדין שכנגד כתבי בי-דין. לפי התקנה האמורה, בדרך כלל אין חובה להמציא כתב בי-דין במועד ההגשה לבית המשפט. זאת ועוד, לעתים מתעלמים בעלי דין מתקנה 475א לתקנות סדר דין, וממציאים את כתב הטענות בחלוף המועדים הקבועים בתקנה האמורה. כידוע, לנתבע או למשיב בהליך מסוים עומד, במקרים רבים, פרק זמן מוגבל להשיב לכתב טענות פותח שהוגש על ידי הצד שכנגד. זאת, למשל, אם מדובר בהליך עיקרי חדש, כגון כתב תביעה, או אם מדובר בהליך ביניים, כמו בקשה בכתב. על מנת שלא לקפח את זכותו של הנתבע או המשיב, שזורות בתקנות סדר הדין האזרחי הוראות הקובעות כי פרק הזמן להגיב לכתבי טענות פותחים שהוגשו על ידי הצד שכנגד, יחל במועד ההמצאה ולא במועד ההגשה. זהו הדין למשל, בכל הנוגע לבקשה בכתב המוגשת לפי תקנות סדר הדין האזרחי (תקנה 241(ג) לתקנות סדר הדין האזרחי, קובעת כי המשיב בבקשה רשאי להשיב לה בכתב תוך עשרים ימים מיום המצאתה לידיו). דוגמה נוספת נוכל למצוא בתקנה 406(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, הקובעת כי בהליך של בקשת רשות ערעור רשאי המשיב להשיב לבקשה תוך חמישה עשר ימים מיום המצאתה לידיו (וראו גם, תקנות 397 ו-402 לתקנות סדר הדין האזרחי) (באשר לתחולתן של תקנות סדר הדין האזרחי לגבי תובענות ייצוגיות, ראו פיסקה 14 להלן).
9. דומה, כי ישנם טעמים ברורים המצדדים בעמדה כי מן הראוי למנות את תקופת 90 הימים לחדילה מגבייה ממועד המצאתה של הבקשה לאישור התובענה. בין הטעמים הללו ניתן למנות את מתן האפשרות לרשות לבחון אם אכן גבתה סכומים שלא כדין, ולשקול בכובד ראש את ההשלכות התקציביות של הפסקת הגבייה או המשכה. כמו כן, ספירת מניין 90 הימים ממועד הגשת הבקשה ולא ממועד המצאתה עשויה ליתן יתרון דיוני לא מוצדק לתובע מייצג שלא מילא אחר חובתו להמציא את הבקשה כנדרש בתקנה 475א לתקנות סדר הדין האזרחי. יתרה מכך, חישוב תקופת 90 הימים ממועד ההגשה ולא ממועד המצאתה של הבקשה, עלול לדרבן תובעים ייצוגיים שלא להמציא את הבקשה לרשות תוך פרק זמן סביר. יצוין, כי מלשון סעיף 9(א) לחוק תובענות ייצוגיות מתעורר קושי נוסף בשל העובדה כי הוא אינו מתיישב לכאורה עם האמור בתקנה 2(ג) לתקנות תובענות ייצוגיות, התש"ע-2010 (להלן - תקנות תובענות ייצוגיות), הקובעת כי "המשיב רשאי להשיב לבקשה [לאישור תובענה ייצוגית] בתוך 90 ימים מיום שהומצאה לו או בתוך מועד אחר שקבע בית המשפט" (ההדגשה אינה במקור - א' ג'). רואים אנו, כי בעוד שהרשות נדרשת להשיב לבקשת האישור תוך 90 ימים ממועד המצאת הבקשה (לפי תקנה 2(ג) לתקנות תובענות ייצוגיות), רשאית היא לחדול מהגבייה לצורך סעיף 9 לחוק, בתוך 90 ימים ממועד הגשתה של הבקשה לאישור. חוסר אחידות זה מוקשה בעיני.
10. בסופו של דבר, וחרף הקשיים שנמנו לעיל, הרי לשונו של סעיף 9 לחוק הינה ברורה, במובן זה שהיא מתייחסת במפורש לתקופה של 90 ימים ממועד הגשת בקשת האישור. איני סבור כי ניתן להתגבר על לשונו המפורשת של המחוקק ולפרש מבחינה תכליתית את המילה "הגשה" כאילו מדובר ב"המצאה". עם זאת, דומני כי ניתן לפתור את הקושי שהוראה זו מעוררת כאמור לעיל, באמצעות הפעלת הסמכות הקבועה בסעיף 9(א) לחוק תובענות ייצוגיות, המאפשרת לבית המשפט להאריך את תקופת 90 הימים " מטעמים שיירשמו". ודוקו, דרישת ההנמקה של "טעמים שיירשמו" לצורך הארכת מועד הינה פחות מחמירה מן הדרישה ל"טעמים מיוחדים שיירשמו" הנזכרת בדברי חקיקה שונים. הדוגמה הבולטת הינה זו של תקנה 528 לתקנות סדר הדין האזרחי, שעניינה הארכת מועדים. בעוד שניתן מכוח הוראה זו להאריך את המועד שקבע בית המשפט או הרשם בלא להצביע על טעמים מיוחדים, הרי שלגבי מועד שנקבע בחיקוק, קובעת התקנה כי בית המשפט או הרשם רשאים להאריכו רק מטעמים מיוחדים שיירשמו (ראו, יואל זוסמן סדרי הדין האזרחי 884 (מהדורה שביעית, 1995); לשאלה מה יכול לעלות כדי "טעם מיוחד" ראו שם, בעמודים 899-887). כאמור, בענייננו קבע המחוקק כי ניתן יהיה להאריך את המועד להגשת הודעת חדילה מטעמים שיירשמו ולא מטעמים מיוחדים שיירשמו. בהתחשב בכל הנימוקים שנמנו לעיל סבורני כי יש לקבוע כלל לפיו המצאת בקשת אישור לרשות שלא במועד בו הוגשה לבית המשפט, מהווה טעם המצדיק, כשלעצמו, את הארכת התקופה של 90 הימים, הקבועה בסעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות. הארכת "המועד הקובע" בהתחשב במועד ההמצאה של הבקשה לאישור, תגשים את תכליתו של סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות, בכך שהיא תעניק לרשות תקופה מלאה בת 90 ימים, מיום בו הבקשה הומצאה לה, לשקול ולכלכל את צעדיה ביחס לטענותיו של התובע הייצוגי בעניין חוקיות הגבייה. זאת ועוד, כלל זה ימנע שורה של מקרים בהם תובע מייצג, אשר התעכב בהמצאת הבקשה לרשות, ייצא נשכר מכך. במילים אחרות, הכלל עשוי לדרבן תובעים ייצוגיים לפעול על פי חובתם הדיונית להמציא את הבקשה לאישור בסמוך מאוד לפתיחת ההליך ובהתאם להוראות הדין.