השופט י' דנציגר:
עניינה של העתירה שלפנינו בשינוי מס' 72 לתכנית המתאר המחוזית מחוז הדרום, תמ"מ 14/4 (להלן: תמ"מ 14/4) שכותרתו "אתרים לכריית חרסית וחומרי גלם נלווים" (להלן: התכנית). תכנית זו ייעדה שטחים הסמוכים לעיר קרית גת למטרות כריית חרסית וחומרי גלם נלווים. טרם אישורה של התכנית לא הורו רשויות התכנון על עריכת תסקיר השפעה על הסביבה. ואולם, נכללה בה הוראה המחייבת עריכת תסקיר טרם אישורה של תכנית מקומית והוצאת היתרים לביצוע כרייה באתרי התכנית. השאלה העיקרית העומדת לדיון לפנינו היא האם החלטת רשויות התכנון לאשר את התכנית, מבלי שהורו על עריכת תסקיר השפעה על הסביבה ומבלי שעמד לפניהן תסקיר שכזה, התקבלה כדין.
לאחר שמיעת טענות הצדדים, עיון בכתבי בי דין ובחוות דעת שהונחו לפנינו ובחינת ההלכה הפסוקה, הגעתי לכלל מסקנה כי הגם שהתכנית דנן טעונה עריכת תסקיר, מתקיימים במקרה זה התנאים למתן פטור מחובת הגשתו. תסקיר ההשפעה על הסביבה ייערך איפוא בשלב התכנון המקומי. להלן אפרט את הטעמים למסקנתי זו.
רקע
1. חרסית היא חומר גלם חיוני בהליך ייצורו של מלט. ככזו, לכרייתה ולאספקתה הסדירה נודעת חשיבות ניכרת לענפי הבינוי והסלילה בישראל. החרסית נכרית במכרות הפרוסים ברחבי הארץ, ולאחר כרייתה היא מובלת, על פי רוב, למפעליה של המשיבה 4 (להלן: נשר). פריסתם של אתרי כריית החרסית בישראל מוסדרת בתכנית מתאר ארצית חלקית לאתרי כרייה וחציבה לחומרי גלם לבניה ולסלילה, תמ"א 14 (להלן: תמ"א 14). מטרתה של תכנית זו "להבטיח את עתודות חומרי הגלם לבניה ולסלילה באיכות נאותה ובכמויות על פי הביקוש באזורי הארץ השונים, עד לשנת 2020". ברבות הימים הסתבר כי אתרי הכרייה המסומנים בתמ"א 14 אינם מספיקים כדי לשרת את הביקוש העתידי לחרסית. לפיכך, החלו רשויות התכנון לתכנן רשימה של אתרים מוצעים כתוספת לאתרים הנזכרים בתמ"א 14. רשימה זו, אשר כונתה רשימה ב', נערכה על בסיס סקר ארצי של חומרי גלם למשק הבניה אשר נערך על ידי המכון הגיאולוגי. ואולם, בסופו של יום לא אושרה רשימה ב' כשינוי לתמ"א 14 והוחלט, תחת תכנונה של רשימה זו, לערוך תכנית מעודכנת למשק הכרייה והחציבה, היא תמ"א 14ב. כחלק מהליך תכנונה של תמ"א 14ב התכנסה ועדת עורכים אשר ערכה, בין היתר, מסמך מדיניות תכנון וניהול למשק הכרייה והחציבה (להלן: מסמך המדיניות). בעוד תמ"א 14ב מצויה בשלבי תכנון הגיעו מוסדות התכנון לכלל מסקנה כי המחסור הצפוי בחרסית אינו מאפשר להמתין עד לאישורה של תכנית זו. על כן, הוחלט לקדם את עריכתה של התכנית מושא עתירה זו, ובכך לייעד כבר עתה לכרייה אחד מן האתרים אשר נזכרו במסגרת רשימה ב' לתמ"א 14, אם כי בהיקף נרחב יותר מאשר המוצע ברשימה זו.
2. הליך אישורה של התכנית החל בראשית שנת 2008, אז פנתה נשר למשיבה 3 (להלן: הועדה המחוזית) וביקשה ממנה ליזום את תכנון התכנית. הועדה המחוזית נענתה והחליטה להגיש את התכנית. ביום 23.6.2008 החליטה הועדה המחוזית להעביר את התכנית להתייעצויות עם הועדות המקומיות ולהערותיהם של חברי הועדה המחוזית. ביום 8.9.2008 ערכה הועדה המחוזית דיון נוסף בתכנית. הועדה שמעה את הערותיהם של המפקח על המכרות, מינהל מקרקעי ישראל, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, קרן קיימת לישראל וחברי הועדה, והחליטה להמליץ למועצה הארצית על הפקדת התכנית בתנאים.
הואיל והתכנית ייעדה שטחים למטרות כרייה, נשלט הליך אישורה, בין היתר, על ידי הוראות תמ"א 14. בהתאם לסעיף 8.1.1 לתמ"א 14, מותנה אישורה של תכנית המייעדת לכרייה שטחים אשר לא נזכרו בתמ"א 14 בקבלת אישור ועדת המשנה, אשר תדון בתכנית לאור חוות דעת שתקבל מהמשיבה 2 (להלן: ועדת המעקב). ועדת המעקב היא גוף אשר הוקם בהתאם להוראות תמ"א 14. תפקידה "לעקוב" אחר אופן יישומה של תמ"א 14 ולדון בהצעות לשינויה או עדכונה. חבריה של ועדת המעקב הם נציגי משרד הפנים, המשרד להגנת הסביבה, הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים, המכון הגיאולוגי והחברה להגנת הטבע. ואכן, ביום 8.1.2009 קיימה ועדת המעקב דיון בתכנית. בדיון נשאו דברים נציג לשכת התכנון המחוזית ונציג מטעם נשר. בתום הדיון החליטה ועדת המעקב להמליץ לועדת המשנה לאשר את התכנית, בכפוף למספר תנאים ולעריכת סיור בשטח האתרים, אשר נערך בפועל ביום 8.3.2009. בהתאם להמלצה זו, ביום 12.5.2009 קיימה ועדת המשנה דיון בתכנית ובסופו היא החליטה לקבל את המלצת ועדת המעקב ולהורות על הפקדתה.
לאחר הפקדת התכנית הגישה העותרת את התנגדותה לתכנית. בהתנגדותה מיום 16.6.2010 טענה העותרת, בין היתר, כי "התכנית לעטוף ולחנוק את העיר קרית גת באתר כרייה בגודל של כ-15,000 דונם (!), במרחק של כמאה מטרים ואולי אף פחות מכך מאזורים המשמשים למגורים בפועל, לוקה בפגם חמור של אי חוקיות ואיננה מתיישבת בשום מישור שהוא - תכנוני, סביבתי, בריאותי וחברתי עם קיומה היום והתפתחותה בעתיד, של העיר קרית גת". כן טענה העותרת כי אין לאשר את התכנית טרם עריכתו של תסקיר השפעה על הסביבה. ביום 16.8.2010 קיימה הועדה המחוזית דיון בהתנגדויות ודחתה את עיקרן. באשר לטענה בדבר אי עריכת תסקיר השפעה על הסביבה ציינה הועדה המחוזית כי "מדובר בתכנית מתאר מחוזית חלקית בקנ"מ 1:100,000 שלא ניתן לבצע מכוחה עבודות כרייה וחציבה. הצורך בהכנת תסקיר השפעה על הסביבה... יבחן לעת הכנת תכניות מפורטות". הועדה המחוזית החליטה להמליץ לפני המועצה הארצית לתכנון ובניה על אישור התכנית.
ביום 9.6.2011 הגישה העותרת לועדת המשנה השלמת טענות להתנגדות מטעמה. בהשלמתה חזרה העותרת על עיקר טענותיה לפני הועדה המחוזית. העותרת הדגישה כי לא נערך תסקיר השפעה על הסביבה עובר להפקדת התכנית ולא נערכה בחינת חלופות, מעבר לבחינה אשר נערכה על ידי נשר שהינה גורם מעוניין. ביום 12.7.2011 קיימה ועדת המשנה דיון בהתנגדויות במהלכו אף שמעה דברים מפי ראש עירית קרית גת. בתום הדיון החליטה ועדת המשנה לאמץ את המלצת הועדה המחוזית ולאשר את התכנית בכפוף למספר תיקונים.
הוראות התכנית
3. התכנית מושא העתירה חלה על שישה תאי שטח באזור קרית גת. תאי השטח הרלוונטיים לעתירה דנן הם תא שטח 05 ותא שטח 06, המצויים בסמוך לעיר קרית גת ומשתרעים על כ-10,000 דונמים (להלן: האתרים). תא שטח 06 אף מצוי באזור המסומן בתכניות אחרות כתחום בינוי עירוני של העיר קרית גת. בהתאם להוראות התכנית, הכרייה בשטח האתרים תתבצע באופן מדורג, כאשר בשלב הראשון תתבצע כרייה בתא שטח 03 אשר אינו סמוך לעיר קרית גת, ורק לאחר סיומן של עתודות חומר הגלם באתר זה תעבור פעילות הכרייה לתא שטח 05, ולאחריו לתא שטח 06. התכנית הבהירה כי לאחר ביצוע הכרייה בתא שטח 05 יחזור השטח לייעוד קרקע חקלאית ולאחר ביצוע הכרייה בתא שטח 06 תשוב הקרקע ליעוד בינוי עירוני. כאמור, בהתאם לסעיף 12.2 לתכנית "תנאי לתחילת עבודות בשטח יהיה אישורה של תכנית מקומית". בהתאם לסעיף 12.5 לתכנית, התכנית המקומית "תלווה בתסקיר השפעה על הסביבה או מסמך סביבתי הכולל התייחסות להיבטים סביבתיים ונופיים בכלל ובעיקר בכל הנוגע לשינוע החומרים, ניצפות האתרים מישובים סמוכים, היבטי רעש ואיכות אוויר". תכנית מקומית זו אף תכלול התייחסות נרחבת לשיקומם של האתרים.
בחינת חלופות
4. לאחר הגשת העתירה ובעקבות הצו על תנאי שניתן ביום 27.9.2012, פתחו המשיבות 3-1 (להלן: רשויות התכנון או הרשויות) בהליך לבחינתן של חלופות אפשריות נוספות למיקום האתרים. במסגרת הליך זה סקרו הרשויות 22 אתרים פוטנציאליים. המשותף לאותם אתרים הוא כי הם מצויים במרחק אשר אינו עולה על 50 ק"מ ממפעלי נשר ברמלה ובהר טוב. קריטריון סינון זה נועד לצמצם את ההשלכות השליליות הכרוכות בשינוע חרסית למרחקים ארוכים. לאחר שאותרו האתרים התבקשו מספר משרדי ממשלה לחוות דעתם ביחס לאתרים אלו ולדרגם על פי קריטריונים שונים. גם המשרד לאיכות הסביבה התבקש לדרג את האתרים בהתאם למספר קריטריונים סביבתיים, לרבות רגישותם הנופית ואיכות האוויר בהם. לאחר הדירוג המליצו משרדי הממשלה על חמישה אתרים, ביניהם על האתר מושא העתירה. המלצה זו הובאה לפני ועדת המשנה אשר החליטה להותיר על כנה את החלטתה הקודמת ולאשר את התכנית. כן החליטה הועדה להמליץ על הכללתם של חלק מן האתרים עליהם המליצו משרדי הממשלה במסגרת תמ"א 14ב.
טענות העותרת
5. העותרת - באמצעות בא כוחה עו"ד יהושע ננר - טוענת כי לא עמדה לפני הרשויות תשתית עובדתית שלמה טרם קיבלו את החלטתן. נטען, כי מחדל זה מתבטא, בעיקר, באי עריכתו של תסקיר השפעה על הסביבה טרם אישור התכנית. בהעדר תסקיר, לא היה בידי רשויות התכנון לשקול כיאות את שיקולי איכות הסביבה. הואיל והתכנית היא בעלת השפעה פוטנציאלית ניכרת ובלתי הפיכה על הסביבה, על העיר, על בריאות האדם, על איכות חייו ועל קניינו, לא היו הרשויות רשאיות להתעלם משיקולים אלו. לטענת העותרת, אי עריכת התסקיר בשלב זה היא בגדר הפרה של הוראת תקנה 2 לתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס"ג-2003 (להלן: תקנות התסקיר). העותרת סמוכה ובטוחה כי לו היה נערך תסקיר - לא היו רשויות התכנון מאשרות את התכנית.
לטענת העותרת, האתרים מושא התכנית יגרמו לנזקים סביבתיים, כלכליים, בריאותיים, חברתיים ותדמיתיים ניכרים לעיר קרית גת ולתושביה. העותרת מפנה בעניין זה לעמדת משרד הבריאות המובאת במכתבו של ד"ר איתמר גרוטו, ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות (להלן: מכתב גרוטו) ולחוות דעת רפואית מאת פרופ' איתן כרם (להלן: חוות דעת כרם). כן מפנה העותרת לעמדת סגן שר הבריאות, אשר ביקש מועדת המשנה לעכב את הדיון בתכנית עד לעריכת סקר השפעה על הסביבה ומסמך סביבתי בריאותי. לטענת העותרת, הועדה התעלמה מפנייה זו, התעלמות העולה כדי פגם היורד לשורשה של החלטתה. העותרת מוסיפה וטוענת כי האתרים צפויים לפגוע בערכי נוף באזור העיר, ליצור מפגעי רעש, לפגוע בבתי גידול, במערכות אקולוגיות ובשטחים פתוחים ולהכביד על כבישי קרית גת. העותרת אף מעריכה כי לא יתבצע שיקום משמעותי של שטח האתרים לאחר הפעלתם. העותרת טוענת כי התכנית אינה ראויה אף משום שהיא מטילה את מלוא "העלויות החיצוניות" של משק הכרייה על תושבי קרית גת. העותרת מסבירה כי אזור הדרום הוא הספק העיקרי של משאבי החרסית בישראל. חרף זאת, החרסית "מיוצאת" על פי רוב מן הדרום ותושביו אינם נהנים מפירות הכרייה.
6. העותרת טוענת כי התכנית עומדת בסתירה למדיניות משק הכרייה והחציבה כפי שהיא עולה ממסמך המדיניות. העותרת מסבירה כי האתרים אינם עומדים באמת המידה של פיתוח בר קיימא; אינם משקפים איזון ראוי בין צרכי משק הבניה והסלילה לבין שיקולי איכות הסביבה ואינם עולים בקנה אחד עם מכלול התכליות הסביבתיות המופיעות במסמך המדיניות. העותרת מוסיפה כי תכנון האתרים באמצעות תכנית מחוזית מהווה מחטף שמטרתו לחמוק מיישום הוראות מסמך המדיניות ותמ"א 14ב. כן טוענת העותרת כי רשויות התכנון אימצו באופן עיוור את המלצת נציגי נשר ומוסיפה כי קיים טעם לפגם בכך שמציג התכנית הוא גורם פרטי. העותרת מוסיפה וטוענת כי ועדת המעקב נהגה באופן פסול שעה שלא שמעה עמדתם של גורמים נוספים ורלוונטיים, לרבות העותרת עצמה.
7. העותרת טוענת כי התכנית עומדת בניגוד להוראות תמ"א 14. לטענתה, תמ"א 14 מורה כי בעת תכנונם של אתרי כרייה יש לפעול למניעת מפגעים סביבתיים ונופיים. תמ"א 14 אף אוסרת על ביצוע שימושים העלולים להיות מושפעים מפיצוצים, רעש, אבק או זיהום אוויר ב"תחום ההשפעה" של האתר, המוגדר כמצוי במרחק של 500 מטרים מן האתר. העותרת מוסיפה וטוענת כי סעיף 8.1.5 לתמ"א 14 אינו מאפשר לייעד אתרים חדשים לכרייה אלא בדרך של ניצול מוקדם של חומרי גלם המצויים באזורי בינוי עירוני. העותרת מוסיפה וטוענת כי ועדת המעקב לא ביצעה כראוי את התפקיד המיועד לה בתמ"א 14 עת המליצה על אישור התכנית. לטענתה. ועדת המעקב נמנעה מלהגיש לועדת המשנה חוות דעת מפורטת, לא ערכה חקירה עצמאית ולא נתנה משקל של ממש לצרכי העיר קרית גת. לנוכח מחדלים אלו, הרי שהחלטת ועדת המעקב התקבלה "כלאחר יד", מבלי שנערך איזון של ממש בין צרכי הכרייה לבין שיקולי איכות הסביבה. העותרת מוסיפה וטוענת כי ועדת המעקב ייחסה משקל מופרז לעמדת נציגי נשר. לטענת העותרת, פגמים אלו בעבודת ועדת המעקב יורדים אף לשורש החלטתה של ועדת המשנה, שכן ועדת המשנה סמכה על המלצת ועדת המעקב מבלי שערכה אף היא בדיקה וחקירה משל עצמה.
8. העותרת טוענת כי התכנית עומדת בניגוד לתכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור תמ"א 35 (להלן: תמ"א 35). היא מסבירה כי חלק משטח האתרים חופף שטחים המיועדים למרקם עירוני לפי תכנית זו. הואיל ותמ"א 35 היא תכנית ארצית, אין התכנית יכולה להתגבר על הוראותיה. העותרת מוסיפה וטוענת כי התכנית סותרת את הוראותיה ואת תכליתה של תמ"מ 14/4. לטענתה, חלק מן האתרים ממוקמים באזור המסומן "בינוי עירוני" בתכנית זו. בנוסף, התכנית עומדת בניגוד להוראות תמ"מ 14/4 העוסקות בחשיבות שבשמירה על ערכי הטבע והנוף הייחודיים של מחוז הדרום.