השופטת ע' ארבל:
העותרות קיבלו הודעות קנס מנהלי לפי חוק העבירות המנהליות, התשמ"ו - 1985 (להלן: החוק אוחוק העבירות המנהליות), בגין העסקה שלא כדין של עובדים זרים. בהתאם לסעיפים 8 - 8א לחוק זה, היה באפשרותן לשלם הקנס, לבקש את ביטולו או לבקש לעמוד למשפט. העותרות ביקשו כי לשם החלטה באיזו דרך פעולה לבחור, יתאפשר להן לעיין בחומר החקירה שנאסף נגדן ונמצא ברשות המשיב, ולהעתיקו. בקשתן סורבה. שאלת זכותן לעיין בחומר החקירה בהליך לפי החוק עומדת להכרעתנו.
רקע
1. העותרת 1 הינה חברה העוסקת בייצור ובהתקנת גדרות מתכת. העותרת 2 הינה חברה לפיתוח ותשתיות. פעילותן של שתי החברות מבוצעת ברובה על-ידי עובדים זרים. בחודש אוגוסט 2005 שלח המשיב לעותרות הודעה על הטלת קנס מנהלי קצוב בגין עבירות מנהליות שביצעו לכאורה בראשית שנת 2003.
כעולה מתגובת המשיב, העותרת 1 ביצעה לכאורה את העבירות הבאות: העסקת עובדים זרים שלא כדין, לפי סעיף 2(א) לחוק עובדים זרים, התשנ"א - 1991 (להלן: חוק עובדים זרים) בצירוף תקנות העבירות המנהליות (קנס מנהלי - איסור העסקת עובדים זרים שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"ב - 1992 (להלן: התקנות), בגינה הוטל עליה קנס בסך 90,000 ש"ח; העסקת עובדים זרים ללא חוזה בכתב, לפי סעיף 2(ב)(2) לחוק עובדים זרים בצירוף התקנות, בגינה הוטל עליה קנס של 90,000 ש"ח; העסקת עובדים זרים ללא ביטוח רפואי או תוך ניכוי יתר מהשכר בגין ביטוח רפואי, לפי סעיף 2(ב)(3) לחוק עובדים זרים בצירוף התקנות, בגינה הוטל על העותרת 1 קנס בסך של 90,000 ש"ח; והעסקת עובדים זרים ללא מגורים הולמים או תוך ניכוי יתר מהשכר בגין מגורים הולמים, לפי סעיף 2(ב)(4) לחוק עובדים זרים בצירוף התקנות, בגינה הוטל על העותרת 1 קנס בסך של 45,000 ש"ח; העסקת עובדים זרים ללא ביטוח רפואי או תוך ניכוי יתר, לפי סעיף 2(ב)(3) לחוק עובדים זרים בצירוף התקנות, בגינה נקנסה העותרת בסך של 10,000 ש"ח.
העבירות המנהליות בגינן נקנסה העותרת 2 הינן העסקת עובדים זרים שלא כדין, לפי סעיף 2(א) לחוק עובדים זרים בצירוף התקנות, שהקנס שהוטל בעטיה עומד על סך של 5,000 ש"ח; העסקת עובדים זרים ללא חוזה בכתב, לפי סעיף 2(ב)(2) לחוק עובדים זרים בצירוף התקנות, בגינה נקנסה בסך של 5,000 ש"ח; והעסקת עובד זר ללא שנמסר לעובד תלוש שכר מפורט לפי סעיף 2(ב)(9) לחוק עובדים זרים בצירוף התקנות, בגינה הוטל עליה קנס של 10,000 ש"ח.
2. פנייתן של העותרות אל האגף לאכיפת חוקי עבודה אצל המשיב, בבקשה להתיר להן לעיין בחומר החקירה נגדן ולהעתיקו, נענתה בשלילה. הוסבר להן כי הן אינן זכאיות לעיין בחומר החקירה ולהעתיקו כל עוד לא הוגש נגדן כתב אישום. לפיכך, הוצע להן להגיש בקשה להישפט, תוך שצוין כי לפנים משורת הדין, אם לאחר הגשת כתב האישום ועיון בחומר החקירה הן תחפוצנה להגיש בקשה לביטול כתב האישום, תינתן להן האפשרות לחזור בהן מן הבקשה להישפט, ותחת זאת לשלם את הקנס המנהלי. העותרות שבו ופנו בבקשות לעיין בחומר, תוך שציינו כי הן שומרות לעצמן את הזכות להגיש בקשה להישפט בגין העבירות המנהליות המיוחסות להן. פניותיהן נענו בשלילה, תוך שהמשיב מנמק כי היענות לדרישתן "תכביד באופן בלתי סביר על רשויות האכיפה ועל מערכת התביעה ותרוקן מתוכן את מטרת החוק - של אכיפה יעילה".
בשלב זה פנתה באת כוח העותרות למשיב בבקשה לברר מה גובה הקנס אותו תידרשנה העותרות לשלם אם תפעלנה כהצעת המשיב. היא נענתה כי שאלת הפרשי ההצמדה והריבית תיבחן בכל מקרה לגופו, ומכל מקום לפי החוק הזכות לבקש להישפט עומדת נתונה במהלך 30 יום מיום קבלת ההודעה על הטלת קנס מנהלי בלבד, כאשר פניות שאינן בקשה להישפט אינן מביאות להארכת מועד זה.
העותרות נמנעו מתשלום הקנס המנהלי כל עוד לא הסתיים בירור עניינן. או-אז התחוור לעותרת 1 כי המשיב מסרב לדון בבקשה שהגישה להתיר לה להעסיק עובדים זרים, כיוון שנוהלי יחידת הסמך לעובדים זרים (להלן: יחידת הסמך) מורים כי: "לא יינתן היתר למעסיק שלא שילם קנס מנהלי חלוט שהוטל עליו על-ידי אגף האכיפה ביחידת הסמך לעובדים זרים בגין העסקת עובד זר שלא כדין או בגין הפרת חובותיו בעניין תנאי העסקת עובדים זרים".
זהו הרקע להגשת העתירה.
השתלשלות העניינים מאז הוגשה העתירה
3. העותרות מבקשות להורות למשיב, שר התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן גם: השר או שר התמ"ת) לאפשר להן לעיין ולהעתיק את מלוא חומר החקירה המצוי ברשותו ואשר עומד בבסיס הודעות הקנס המנהלי שנשלחו אליהן. כן מבקשות הן להורות לשר לאפשר להן להגיש בתוך 30 יום לאחר קבלת חומר החקירה, בקשה לביטול הודעת הקנס ו/או בקשה להישפט בגין העבירות המיוחסות להן, בהתאם לחוק. כן התבקש צו ביניים אשר יורה לשר ליתן לעותרות היתר להעסקת עובדים זרים, עד להכרעה בעתירה זו. בהסכמת המשיב עוכבו הליכי גבייתם של הקנסות עד לסיום ההליך או עד להחלטה אחרת בעניין. הבקשה לצו ביניים, אשר הצטמצמה לאור הסכמת המשיב אך לסעד של עצירת הפרשי ההצמדה והריבית המתווספים לקנסות עד להכרעה בעתירה, נדחתה ביום 16.3.06.
4. ביום 26.12.07, לאחר דיון בעתירה, הורה בית המשפט (הנשיאה והשופטים חיות ופוגלמן) למשיב להגיש תגובה משלימה מטעמו, בה יתייחס, בין היתר, ליחס בין זכות העיון בחומר שבידי הרשות אשר הטילה את הקנס לבין הצורך ביעילות האכיפה. בהודעות משלימות שהגיש המשיב ביום 27.5.08 וביום 8.3.09 הוא עדכן כי הנושא נדון בפני היועץ המשפטי לממשלה בהשתתפות כלל הגורמים הרלוונטיים לעניין, אך בסופו של דבר נמצא כי אין מקום לשנות מעמדת המשיב כפי שהוצגה בדיון ותפורט להלן.
נעמוד על עיקרי הטענות שהעלו הצדדים.
טענות העותרות
5. העותרות סבורות כי זכות העיון צריכה לעמוד לנקנס בהליך מנהלי כשם שהיא עומדת לנאשם בהליך פלילי. לטענתן, לצד תכליתו של חוק עבירות מנהליות לשפר את האכיפה יש לשמור על זכויותיו הדיוניות והמהותיות של נקנס בעבירה מנהלית, הנהנה מחזקת החפות.
העותרות גורסות כי כאשר נדרש הנקנס לבחור האם לשלם הקנס או לבקש לעמוד למשפט, לפי סעיפים 8 - 8א לחוק העבירות המנהליות, מבלי שהתאפשר לו לעיין קודם לכן בחומר החקירה, אין הוא יכול לקבל החלטה כיצד עליו לפעול וכן נפגעות זכויותיו להיוועצות ולטיעון. נטען כי במרבית העבירות המנהליות ההודעה על הטלת קנס מנהלי נשלחת בלא שהנקנס יזומן לחקירה ועל כן אין מתאפשר לו להתייחס לראיות שבידי הרשות. לפיכך, וכיוון שחומר החקירה אינו מועבר לעיונו של הנקנס, סבורות הן כי אין באפשרותו לקבל ייעוץ משפטי של ממש כיצד לכלכל צעדיו. לדידן של העותרות, סעיף 8א(א) לחוק העבירות המנהליות המסדיר את ביטולו של קנס מנהלי, הוא במהותו סעיף ערר ועל כן עומדת לנקנס לפי חוק העבירות המנהליות זכות עיון בתיק הרשות גם מכוח סעיף 30(א) לחוק בתי דין מנהליים, תשנ"ב - 1992.
6. העותרות סבורות כי יש לדחות את הצעת המשיב לאפשר עיון בחומר החקירה למי שביקש להישפט והוגש נגדו כתב אישום, תוך שיתאפשר לו לחזור בו בשלב זה מן הבקשה להישפט ולשלם תחתיה את הקנס. לטענתן, מדובר באקרובטיקה משפטית מלאכותית ובלתי יעילה שתביא להגשת בקשות סרק להישפט. עמדה זו עומדת לדבריהן בניגוד לתכלית חוק העבירות המנהליות ולוקה בחוסר היגיון משפטי ומוסדי. העותרות סבורות כי הצעה זו מעוררת קשיים המלמדים על חוסר סבירותה: אין בה מענה ממשי לקושי של נקנס להגיש בקשה מנומקת לביטול הקנס המנהלי לפי סעיף 8א לחוק; אין התחייבות כי לא תיזקף לחובת הנקנסים תוספת פיגורים, קנסות והצמדות בגין הזמן שתצריך הקונסטרוקציה המוצעת; אין כל התחייבות ליתן לנקנס בפרק זמן זה היתר להעסקת עובדים זרים; וההסדר המוצע טומן בחובו פגיעה בשם הטוב מעצם הגשת כתב האישום.
עוד מלינות העותרות על כי הודעות הקנס המנהלי נשלחו אליהם למעלה משנתיים לאחר ביצוע העבירות לכאורה. כן הן סבורות כי עמדת המשיב פוגעת בזכויותיהן לפי סעיפים 1 ו - 10 לחוק חופש המידע, תשנ"ח - 1998 (להלן: חוק חופש המידע).