השופט א' רובינשטיין:
א. העתירה מבקשת להפסיק הענקת הטבות שונות להן זוכים, כנטען, עובדיה של המשיבה 2 (להלן הכללית), גמלאיה ובני משפחותיהם בניגוד לעקרון השויון המעוגן בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994 (להלן החוק או חוק ביטוח בריאות).
רקע והליכים קודמים
ב. העותרת היא עמותה אשר על מטרותיה נמנים מניעתו ותיקונו של אי צדק במימוש הזכות לטיפול רפואי במסגרת חוק ביטוח בריאות ממלכתי, וכן נקיטת פעולות במישורים המשפטי, הציבורי והפרלמנטרי להגשמת שויון וצדק חלוקתי בזכות לטיפול רפואי. המשיב 1 הוא השר הממונה על ביצועו של החוק, לפי סעיף 60 לו. שירותי בריאות כללית (לשעבר קופת חולים כללית, להלן הכללית) היא קופת חולים מוכרת, לפי סעיפים 24 ו-67 והתוספת השביעית לחוק. המשיב 3 הוא ארגון העובדים היציג של רופאי הכללית. המשיב 4 הוא ארגון העובדים היציג של שאר עובדי הכללית (שני האחרונים צורפו כמשיבים בהתאם להחלטה מיום 22.2.10, לבקשת המשיב 1; יוער, כי בהתאם להחלטה מיום 12.7.10 לא צורפו קופת חולים לאומית וקופת חולים מאוחדת לעתירה, בעקבות הודעתן כי אין להן עניין בתוצאותיה).
ג. שורשה של העתירה בדו"ח מבקר המדינה לשנת 2006 (57ב'), שהתייחס ל"זכויות היתר של העובדים במערכת הבריאות בקבלת שירותים" (עמודים 389-377). מן הדו"ח עולה, כי עובדי הכללית, קופת חולים לאומית וקופת חולים מאוחדת נהנים מזכויות יתר שונות, בהן קבלת תרופות בלא תשלום או השתתפות עצמית מופחתת בהיטל על תרופות שבסל; פטור מאגרה על שירותים, כמו ביקור אצל רופאים מקצועיים ובמכונים; הנחות על שירותים ועל טיפולים; והטבות בתכניות שירותי בריאות נוספים (הטבות אלו ייקראו להלן זכויות היתר או ההטבות). על פי האמור בדו"ח, מספר העובדים הנהנה בכל קופות החולים מההטבות עמד לעת ההיא על 52,000, והיקפן הגיע לכדי 70 מיליון ש"ח. מספר העובדים בכללית שנהנו מהסדר זה, עמד אותה עת (2006) על 32,364, ומספר הגמלאים על 14,652; על אלה נוספו בני משפחותיהם (בני זוג וילדים עד גיל 18). עלותן המשוערת של זכויות היתר להן זוכים עובדי הכללית עמדה על כ-66 מיליון ש"ח, לפי נתוני הכללית. בדו"ח צוין, כי הטבות אלה נהוגות בקופה למעלה משלושים שנה, קרי, הן ניתנו עוד בטרם חוקק החוק, וכי רובן מעוגנות בהסכמי העבודה הקיבוציים של העובדים. דו"ח המבקר סיכם את ממצאיו באומרו:
"אחת ממטרותיו של חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, הייתה ליצור שויון בין כל המבוטחים בקופות החולים בקבלת השירותים הרפואיים ובתשלום תמורתם...
מתן תרופות חינם, מתן פטור מתשלום על שירותים ומתן הנחות בתשלום על טיפולים ועל שירותים מנוגדים לעקרון השויוניות שבבסיס החוק, ואף עלולים להביא לבזבוז בצריכת תרופות, שירותים וטיפולים רפואיים ולפגיעה בהכנסות הקופות ובמשאבים שהן מייעדות לטיפול בצרכים של כלל האוכלוסייה. מדובר בעשרות מיליוני שקלים (בשירותי בריאות כללית מדובר ביותר מ-66 מיליון ש"ח), דהיינו סכום מהותי. יש אפוא להסדיר את העניין..." (עמ' 389 לדו"ח).
ד. מבקר המדינה אף הצביע על כך שבני משפחה ומקורבים של בכירים בבתי חולים ממשלתיים אחדים נהנו מיחס מועדף בתנאי האשפוז, כמו טיפול ממושך באשפוז יום וקבלת תרופות חינם בלי קבלת התחייבות מהקופות ובניגוד להוראותיהן, וכן זכו לעת ההיא לטיפולים רפואיים בחדרי המיון ובמרפאות החוץ ולבדיקות רפואיות מבלי שנדרשו להמציא התחייבות מן הקופות.
ה. בעקבות הדו"ח פנתה העותרת אל המשיב 1 ואל היועץ המשפטי לממשלה בדרישה, כי יורו לקופות החולים לחדול מהענקת זכויות היתר. לטענת העותרת, המשיב 1 לא התייחס לפניה, ואילו היועץ המשפטי לממשלה, במכתבו מיום 7.2.08, הודיע על העברת הטיפול בבקשה למחלקת ייעוץ וחקיקה (העתק המכתב צורף לעתירה סומן ע/4). בהמשך השיב המשיב 1 לפניה והודיע, כי הטיפול הועבר ליועץ המשפטי לממשלה, כיון שהנושא כרוך בזכויות שהיו לעובדי הכללית לפני שחוקק החוק, ועל כן עולות שאלות משפטיות שונות שעל היועץ ליתן עליהן דעתו. יוער, כי משך למעלה משנה וחצי ניהלה העותרת התכתבויות עם משרד הבריאות ועם לשכת היועץ המשפטי לממשלה באשר לדרישתה זו.
ו. בד בבד, פנתה העותרת לכללית וביקשה, כי יימסר לידיה מידע מלא ומפורט על אודות היקף ההטבות, זהות הנהנים מהן, עלותן ומקורות המימון שלהן - זאת בהתאם לחוק חופש המידע, תשנ"ח-1998. משסורבה, עתרה העותרת לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב. בפסק דינו בעת"מ 2036/08 מיום 21.1.09 קבע בית המשפט (השופטת רונן), כי על הכללית לספק לעותרת את המידע המבוקש. בעקבות זאת הועבר לעותרת העתק מכתבה של ראש אגף התקציבים בכללית מיום 20.4.09 (ע/2), שממנו עולה, כי מספר המוגדרים כ"פרסונל" (קרי, הזכאים להטבות) עומד על 100,577 איש נכון ליום 1.2.09, וכי סך שווי ההטבות לעת ההיא הסתכם בכ-85,000,000 ש"ח. המקור להטבות, כפי שנמסר, הוא "הכנסות הכללית מכל מקורותיה: עלות הסל, הכנסות מחוץ לסל, הכנסות בבתי החולים ועוד".
העתירה
ז. העותרת הגישה עתירה זו נגד הכללית, שכן החלק הארי של ההטבות והיקפן ניתן לעובדיה. נטען, כי הכללית עושה שימוש בכספי מס הבריאות ותקציב המדינה כדי לממן זכויות יתר אלה, דבר המנוגד לאמור בסעיף 20 לחוק, שלפיו הכספים ייועדו אך ורק למטרות של מחקר רפואי ומימון פעולות מועצת הבריאות, מתן שירותי בריאות, וכיסוי תשלומי המוסד לביטוח לאומי. לטענת העותרת, החוק מחייב הפרדה מוחלטת בין מעמדם של עובדי הכללית כעובדים לבין מעמדם כמבוטחי הקופה, ומתן זכויות היתר תוך שימוש בכספי מימון הסל פוגע בעקרון ייחוד הכספים. כן נטען, כי מימונן של זכויות יתר אלה פוגע בעקרון השויון המעוגן בסעיפים 1 ו-21(א) לחוק, על-ידי הבחנה פסולה בין מבוטחים מן השורה לבין מבוטחים הנהנים מזכויות היתר, קרי עובדי הכללית, גמלאיה ובני משפחותיהם. לטענתה, נוצר מצב של סבסוד צולב, שבמסגרתו מממנים "מבוטחים רגילים" הטבות וזכויות יתר בעבור "מבוטחים מיוחסים". התנהלות זאת עלולה - כך נטען - לפגוע באיתנותה הפיננסית של הקופה. עוד נטען, כי בסעיף 35(א) לחוק הוטלה על המשיב 1 חובת פיקוח על הכללית, כי הוא מודע לקיום התופעה, וכי יש לראות באי-השימוש בסמכות הפיקוח הנתונה לו חריגה מסמכות. כן נאמר, כי נוכח פניותיה הרבות של העותרת למשיב 1 וליועץ המשפטי לממשלה ונוכח הזמן שחלף מאז פנתה אליהם לראשונה, מיצתה את ההליכים שהובילו להגשת עתירה זו.
עיקרי טענות המשיב 1
ח. מנגד טען המשיב 1, כי יש להדגיש שההטבות שאותן תוקפת העותרת הן הטבות כלכליות בלבד ואינן כוללות כאלה הניתנות ממשאבים מוגבלים, למשל בדמות קדימות בתורים. בכך, כנטען, דומות ההטבות לכל רכיב שכר אחר המשולם לעובדי הכללית. הטבות כספיות אלה משליכות על התקציב הפנוי שנותר לשימושים אחרים, אך זאת באותה מידה שכל הטבת שכר, רכיב שכר או הטבה נלוית לשכר המשולמים לעובדי הכללית מפחיתים מעוגת התקציב הכוללת העומדת לרשותה. עוד נטען, כי אמנם חלף זמן ממועד פנייתה הראשונה של העותרת למשיב 1 ועד מועד הגשת העתירה, אולם למשיב 1 נדרש זמן רב יחסית לשם גיבוש מדיניות בעניין, שכן מדובר בנושא בעל השלכות רוחב מרחיקות לכת על כל עובדי מערכת הבריאות, והוא משתרע על פני תחומי משפט רבים ושונים. עוד נטען, כי מתן ההטבות אינו עומד בסתירה לעקרון השויון שבחוק; כי ישנה שונות מהותית ורלבנטית בין הזכאים ליהנות מן ההטבות (עובדי הכללית) לאלה שאינם זכאים לכך (שאר המבוטחים); כי הגישה לשירותי הבריאות ואיכותם אחידה לכל המבוטחים, קרי, האספקה אחידה לכל, וההטבה הניתנת לעובדי הכללית היא כספית גרידא, ואין בה כדי להשפיע על נגישות שאר הציבור לשירותי הבריאות שמעניקה הקופה. נטען, כי גם במשקפי המשפט המינהלי מתן ההטבות סביר, ושיעורן הכלכלי אינו חריג מבחינה מהותית. יוער, שהמשיב 1 ציין כי אם יתברר שההטבה של פניה לחדר מיון בלא צורך בהתחייבות מתמרצת פניות מיותרות, וכפועל יוצא ניצול משאב מוגבל שמטרתו הצלת חיים, תיבחן האפשרות לפעול בנושא. עוד צוין, כי ההטבות ניתנות לעובדי הכללית גם בבתי החולים הממשלתיים, ולא רק במתקני הכללית, וכי במקומות עבודה רבים, לרבות גופים ציבוריים הדומים במהותם לכללית, דוגמת חברת החשמל ומערכת ההשכלה הגבוהה, ניתנות לעובדים הטבות שונות, שהן במהותן הטבות כלכליות המהוות חלק מתנאי העסקתם של העובדים. עוד נטען, כי שימוש בסמכות הפיקוח הנתונה למשיב 1 כדי לבצע שינוי כגון זה שמבקשת העותרת - צריך שייעשה בזהירות, ברגישות ובהדרגתיות כפי שמורה החוק. כן נטען, כי חלק מהזכויות הללו ניתן במסגרת הסכמים והסדרים קיבוציים, וככזה הוא חוסה תחת המטריה המשפטית של דיני העבודה, וכי בשלילת זכויות אלו עלולה להיות משום פגיעה בזכויות העובדים לקניין, לחופש החוזים ולחופש ההתארגנות. גם אם יונח, ולא היא כנטען, כי ישנה בעיה חוקית באשר לאותן זכויות בראי דיני הבריאות והדין המינהלי - עדיין לא יוכל המשיב 1 לבטל את הזכויות שקנו הצדדים להסכמים הקיבוציים, ועליהם יהיה למצוא פתרון מוסכם באמצעות משא ומתן מורכב, ולא על ידי מחיקתן במחי יד.
ט. המשיבה 2 טענה, בין היתר, כי עניינה של העתירה הוא בניסיון להתערב ביחסי העבודה של הכללית עם עובדיה, יחסים המעוגנים בהסכמים ובהסדרים קיבוציים שנחתמו עוד טרם חוקק החוק. הוער, כי הכללית, כחלק מצעדי התייעלות שנקטה, פעלה לצמצם הטבות אלה והציעה לעובדים לקבל גמול כספי תמורתן, ואולם הדבר לא צלח בידה. נטען, כי התערבות בזכויות משמעה התערבות ביחסי העבודה בין הכללית ועובדיה, יחסים שנבנו בעמל רב ותוך הסתמכות, וכי התערבות כזו עלולה להוביל לפגיעה ביחסי העבודה בכללית בפרט ובמשק הבריאות בכלל. עוד נטען, כי יש להתחשב במציאות שהתהוותה משך השנים בשוק העבודה, שלפיה עובדים נהנים מהטבות בתחום העיסוק של המעביד, וכי הטבות אלה הן לרוב פועל יוצא של משא ומתן בין העובדים למעבידים, והן זוכות לאישורו של השר הממונה. כן צוין, כי תופעת מתן ההטבות קיימת בכל מערכת הבריאות ואינה מיוחדת לכללית בלבד, וכי להחלטה בעתירה תהיה השלכת רוחב רחבת היקף על כל המערכת. בנוסף נטען, כי הטבות אלה אינן בבחינת "הוצאה מיותרת", שכן הכסף המושקע מניב פירות בדמות עובדי מערכת מרוצים יותר, וכפועל יוצא - נותני שירות טובים יותר. טעם נוסף שניתן בהקשר זה הוא, כי יחסית לכלל הציבור חשופים עובדי מערכת הבריאות לסיכונים בריאותיים במידה מוגברת, וכי נוכח זאת ההטבות מוצדקות - דבר, שכנטען, אף מגשים את השויון המהותי, שאם לא כן ייאלצו עובדי מערכת הבריאות לשלם יותר בעבור שירותי בריאות בהשוואה לשאר האוכלוסיה. כן נטען, כי לא קמה עילה לביטול הטבות אלה על פי דין, שכן הללו ניתנו עוד טרם חוקק החוק, וכי ההלכה קובעת שאין תחולתו של חוק למפרע. נטען, כי תכלית החוק היא הסדרת מתן שירותי בריאות, וכי אין הוא נועד להתערב בתחום יחסי העבודה במערכת הבריאות. לבסוף נאמר, כי ככל שייקבע שיש מקום לבטל את ההטבות, על המדינה לספק לכללית מקור תקציבי אחר לצורך גילום ההטבות בשוה כסף.
י. המשיב 3 הצטרף לטיעוני הכללית בלבד, תוך הדגשת הטענה כי ההטבות הניתנות לעובדים חוסות תחת המטריה של דיני העבודה, וכי הפורום המתאים לדיון בהן הוא בית הדין לעבודה. עוד נטען, כי הלכה היא שאין להתערב בתוכנם של הסכמים קיבוציים אלא במקרים חריגים ויוצאי דופן. נטען, כי יש ליתן אל לב שהעתירה מצטמצמת רק לאותם שירותי בריאות הניתנים במסגרת החוק, ואינה חלה על שירותי הבריאות הניתנים מעבר לו. כן נטען, כי מעבר לאמור בתגובת הכללית, ישנם טעמים למתן הטבות הקשורים למקום העבודה, ביניהם יצירת תחושת שייכות, קידום הארגון ועידוד העובדים לצרוך את שירותי הארגון דווקא.
י"א. המשיב 4 טען, כי ההטבות הן חלק בלתי נפרד מתנאי העבודה של עובדי הכללית, וכי הן תוצאה של משא ומתן, ובאות על חשבון תנאים אחרים שעליהם ויתרו העובדים, בהם הטבות "פרסונל" נוספות שניתנו בעבר. הודגש, כי שינוי ההטבות הללו צריך שייעשה בדרך של משא ומתן, ולמצער במסגרת דיני העבודה, ולא באמצעות עתירה לבג"צ. כן הודגש, כי המימון הניתן על ידי המדינה אמור לשמש לכלל הוצאות הכללית, בהן תשלום שכר, ולא רק למתן שירות רפואי למבוטחים.
י"ב. בתגובתה להודעת העדכון מטעם המשיב 1 (שעיקריה הובאו מעלה יחד עם שאר טיעוניה) טענה העותרת, כי המשיבים לא פירטו באילו הסכמים מדובר, לא צירפו את העתקיהם, ולא ציינו מי הם הזכאים להטבות לפי הסכמים אלה, ואף לא תמכו דבריהם בתצהיר. כן נטען, כי המשיב 1 לא פירט מה לשיטתו דינן של הטבות שניתנות שלא כחלק מאותם הסכמים קיבוציים, וכי הוא מודה במשתמע שחלק מאותן הטבות אינו מעוגן בהסדר או בהסכם קיבוצי כלל. בהקשר זה נטען, כי גם אם יונח שמקור ההטבות הוא בהסכמים קיבוציים, הוראות החוק, שמהותן שויוניות בקבלת שירותי רפואה, גוברות על הסכמים כאלה, ולכן יש לבטלם. כן נטען, כי עקרון השויון נפגע לא רק בין כלל המבוטחים לעובדי הכללית, אלא אף בין עובדי הכללית המבוטחים בקופה לאלה שאינם מבוטחים בה, שכן האחרונים אינם נהנים מן ההטבות כלל. עוד הוסף, כי המשיב 1 עצמו (במכתב אל העותרת מיום 14.6.07) סבור היה שאין ליתן הטבות לעובדי בתי החולים הממשלתיים, ואילו כעת הוא נאחז בנתינתן כדי להצדיק את מתן ההטבות לעובדי הכללית. בנוסף נאמר, כי אין להישען על הטענה בדבר מתן הטבות לעובדי מגזרים אחרים, שכן הללו אינם מתוקצבים על ידי המדינה ואינם חוסים תחת החוק המגביל מתן הטבות שכאלה. נטען, כי בהטבות הללו יש משום מתן "שירותי בריאות נוספים" אשר נתינתם מוגבלת, לפי סעיף 10 לחוק, אך ורק למקורות כספיים ייחודיים ונפרדים הנגבים מן המצטרפים לתכנית, ואילו במקרה דנא ניתנים השירותים הללו מתוך מקורות התקציב השוטפים של הכללית.
הדיון הראשון