השופט נ' הנדל:
1. מונחת לפנינו עתירה נגד חוקתיותו של סעיף 74 לחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע"א-2011 (להלן: חוק האסבסט). סעיף זה מכריז על השקת פרויקט לסילוק פסולת אסבסט מהגליל המערבי (להלן: הפרויקט). העתירה מופנית בעיקר כנגד חיובה של העותרת, חברת איתנית מוצרי בנייה בע"מ (להלן: איתנית), לשאת במחצית מעלויות הפרויקט, עד לסכום של 150 מיליון ש"ח.
רקע כללי - אסבסט
2. אסבסט הינו שם כללי לקבוצת מינרלים סיביים, בעלי יכולת בידוד ועמידות גבוהה. בשל תכונות אלו נעשה שימוש תעשייתי נרחב באסבסט מזה מאות שנים, לשם ייצור כפפות וביגוד מגן, לוחות בידוד אקוסטיים ועוד.
כיום ידוע כי אסבסט פריך, כלומר: אסבסט כשהוא במצב מפורר או כתוש, הוא חומר מסוכן ומסרטן. האסבסט הפריך משחרר לאוויר סיבים זעירים, אשר חודרים לקנה הנשימה ופוגעים ברקמות הריאות. בין המחלות הראשונות שהוכרו בקשר עם אסבסט היא אסבסטוזיס: הצטמקות והצטלקות של הרקמה הריאתית, שמביאה לקוצר נשימה ולירידה בתפקוד הריאות. מחלה אחרת היא מזותליומה: גידול סרטני אשר פוגע בקרום הריאות, קרום הלב וקרום הבטן.
העתירה שלפנינו עוסקת, כפי שיוסבר להלן, בחומר הקרוי אסבסט-צמנט. זוהי תערובת המורכבת מכ-10% אסבסט וכ-90% מלט, במצב קשיח. מתערובת האסבסט-צמנט ניתן לייצר מוצרים מוגמרים כגון צינורות ולוחות. כל עוד האסבסט-צמנט נמצא במצב קשיח - סיבי האסבסט נותרים "כלואים" בתוך המלט. מצב זה עלול להשתנות כאשר האסבסט-צמנט - או המוצר שעשוי מאסבסט-צמנט - נשחק, מתפורר או נשבר, שאז משתחררים לאוויר סיבי האסבסט המסוכנים.
המודעות למסוכנותו של האסבסט הלכה והתפתחה עם השנים. כבר בראשית המאה ה-20 הצטבר מידע אודות שכיחותה של מחלת האסבסטוזיס בקרב עובדים שנחשפו לאסבסט. בהמשך דווח על ריבוי מחלות סרטן אצל עובדי אסבסט. בשנת 1976, לאחר בדיקה מקיפה של החומר המדעי, הכירה הסוכנות הבינלאומית לחקר הסרטן (IARC) באסבסט כחומר מסרטן לאדם באופן ודאי (Class I). מחקרים נוספים הצביעו על היווצרות סיכונים בריאותיים לא רק אצל עובדי אסבסט, אלא גם בקרב אלו המתגוררים בסמיכות למכרות אסבסט, וכן אצל קרובי משפחה של עובדי אסבסט (במישור הכללי, לסקירה עדכנית של ה-IARC אודות סכנות האסבסט ראו: monographs.iarc.fr/ENG/Monographs/vol100C/mono100C-11.pdf).
העותרת ותעשיית האסבסט
3. איתנית הקימה בשנת 1952 מפעל אסבסט-צמנט באזור נהריה (להלן: המפעל). העבודה במפעל כללה שני שלבים: בשלב הראשון ייבא המפעל ארצה אסבסט גולמי, וייצר ממנו אסבסט-צמנט. בשלב השני הוכנו במפעל מוצרי אסבסט-צמנט מוגמרים, כגון צינורות ולוחות. המפעל סגר את שעריו בשנת 1997.
במשך השנים, ובמסגרת תהליכי הייצור, הצטברה במפעל פסולת אסבסט תעשייתית מרובה (להלן: הפסולת). איתנית "נפטרה" מהפסולת בשתי דרכים: דרך אחת - מכירה או מסירה של הפסולת לצדדים שלישיים, שיכונו להלן בקיצור: משתמשי קצה. אלו השתמשו בפסולת בעיקר לחיפוי קרקע, כגון סלילת דרכים וציפוי מגרשי חניה. דרך שנייה - הטמנה של הפסולת בקרקע. יצוין כי הדרך הראשונה לסילוק פסולת, דהיינו: מכירה או מסירה למשתמשי קצה, נפסקה ככל הנראה לקראת סוף שנות ה-70'.
בין כה ובין כה, הפסולת המדוברת פוזרה בעשרות רבות של אתרים בכל רחבי הגליל המערבי. הפסולת, הן זו שהוטמנה והן זו ששימשה לחיפוי קרקע, מהווה עד היום מקור לסיכון בריאותי לתושבי האזור. הפסולת מפוררת בחלקה, כך שסיבי האסבסט הפריך משתחררים לאוויר. בנוסף, במהלך השימוש היומיומי בקרקע המחופה בפסולת אסבסט - נחשפים מצבורי האסבסט הפריך ויוצרים מפגע בריאותי. סקרים שיזמה המדינה העלו כי כמות פסולת האסבסט שפוזרה בגליל המערבי היא כ-30 אלף קוב, וההערכה של המדינה היא כי כמות הקרקע הנקייה שזוהמה בשל פסולת זו היא כ-150 אלף קוב. העותרת, לעומת זאת, סבורה שהיחס בין הפסולת לקרקע המזוהמת הוא 1:3 ולא 1:5.
ההליכים הקודמים בעניינה של העותרת
4. העתירה שלפנינו עוסקת, כאמור, בפרויקט לפינוי פסולת האסבסט שיצאה - כך נטען - מן המפעל של איתנית. אלא שאין מדובר ב"סיבוב ראשון" של ההליכים המשפטיים בסוגיה זו, בין איתנית לבין הרשויות.
בשלב מסוים החלה איתנית לפנות חלק מפסולת האסבסט לאתר בתחומי המועצה המקומית שלומי (מחצבת חניתה), ללא היתר או רשיון. בשנת 1981 דרש משרד הבריאות להפסיק את ההטמנה שם, והאתר נסגר. לאחר מכן הטמינה איתנית פסולת אסבסט באתר שייח' דנון, גם כאן ללא היתר או רשיון. במרץ 2002 הוציא המשרד להגנת הסביבה (להלן: המשרד) תנאים להיתר הזמני שיאפשרו את שיקום האתר בשייח' דנון. עתירה שהגישה איתנית נגד המשרד - נדחתה, תוך שבית המשפט מציין כי הדרישה לחייב את איתנית לשאת בעלויות שיקום האתר היא "טבעית וברורה מאליה" (עת"מ 589/02). בסופו של דבר בשנת 2003, בתום הליכים משפטיים נוספים, נסגר גם אתר שייח' דנון.
בשנת 1998 - לאחר סגירת המפעל - יזמה עיריית נהריה פרויקט להקמת פארק שעשועים בשם "מדינת הילדים". הפארק אמור היה להיות מוקם על חוף הים, בסמוך למפעל הסגור. כאשר התברר שהשטח מזוהם באסבסט הוציא המשרד צו לשמירת הניקיון, מכוח סעיף 13ב לחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984. עיריית נהריה הודיעה כי היא תנקה את השטח מאסבסט, ובהמשך תבעה את איתנית להחזר עלויות. בשנת 2007 הסתיים הסכסוך בין העירייה לאיתנית בהסכם פשרה ביחס לאותו שטח.
בשנת 2005 נפגש השר להגנת הסביבה (להלן: השר) עם נציגי איתנית ועיריית נהריה, בניסיון להגיע להסכמה על מימון משותף לסילוק פסולת האסבסט מהגליל המערבי. הניסיון לא צלח. במאי 2007 חודשו המגעים בין הצדדים. איתנית הציעה, בין היתר, כי היא תבצע בעצמה את עבודות פינוי הפסולת. בנובמבר 2008 הודיע המשרד לאיתנית כי הוחלט שהמדינה לא תקדם עוד את ההסכם המשותף.
בדצמבר 2008 הופץ תזכיר חוק האסבסט. החוק ביקש לתת מענה למכלול ההיבטים הסביבתיים של מפגעי האסבסט בארץ. בין היתר כלל החוק סעיף מיוחד, שעסק בפרויקט לניקוי הגליל המערבי מפסולת אסבסט. זהו סעיף 59 להצעת החוק, אשר התגלגל בסופו של דבר לסעיף 74 בחוק המוגמר - הוא הסעיף שעומד בלב העתירה שלפנינו. להלן נעמוד ביתר הרחבה על החוק ועל הסעיף. בתמצית נאמר כי הסעיף הטיל על איתנית לממן מחצית מהפרויקט לסילוק פסולת האסבסט מהגליל המערבי. בנובמבר 2009 התקבל החוק בקריאה ראשונה, והועבר לטיפול ועדת הפנים והגנת הסביבה. נציגי איתנית נכחו אף הם בדיוני הוועדה, ושטחו את טענותיהם נגד ההסדר המוצע. במרץ 2011 אושרה הצעת החוק בקריאה שנייה ושלישית.
במקביל לקידום החוק, פרסם המשרד מכרז לבחירת החברה המנהלת של פרויקט הסילוק. התקיימו מגעים גם עם איתנית, ובדצמבר 2009 היא הציעה להשתתף בפרויקט בסכום של 10 מיליון ש"ח, סכום שעודכן בהמשך ל-15 מיליון ש"ח. בין הצדדים התגלו פערים גדולים ביחס לתחשיב העלויות, בין היתר לנוכח אומדן שונה של כמות הקרקע שזוהמה ושל עלות הפינוי. בנובמבר 2010, בתום משא ומתן, הודיע משרד האוצר לאיתנית על דחיית הצעתה הכספית לביצוע הפרויקט, ואיתנית הודיעה בתגובה כי היא מבטלת את הצעתה.
ביוני 2011, לאחר שהחוק פורסם ברשומות, פנתה איתנית לשר להגנת הסביבה וטענה כי סעיף 74 מעלה בעיות חוקתיות מהמעלה הראשונה. הוצע כי השר יתקין תקנות באופן שימנע, או לכל הפחות יצמצם, את הפגיעה בזכויותיה של איתנית. המשרד בתשובתו הדגיש כי השאלות החוקתיות כבר נדונו בצורה מקיפה ויסודית בטרם אישור החוק. בהמשך, באוגוסט 2011, העביר השר לעיון איתנית טיוטה של הוראות לביצוע החוק מכוח סעיף 74. הטיוטה לא השביעה את רצונה של איתנית, וההתכתבות בין הצדדים נמשכה. בסופו של דבר, בספטמבר 2011 חתם השר על הנוסח הסופי של ההוראות. משבאה איתנית לכלל מסקנה כי מיצתה את ההליכים לעידון סעיף 74, מבלי שדרישותיה לצמצום הפגיעה בה באו על סיפוקן - הוגשה העתירה שלפנינו.