השופט י' דנציגר:
לפנינו עתירות למתן צו על תנאי לפיו ייתן המשיב טעם מדוע לא יבטל את החלטתו להפחית את תקציב השירותים הפרא-רפואיים המועבר לעותרות.
תמצית העובדות לפי העתירות
1. העותרות הן מפעילות של מוסדות מוכרים שאינם רשמיים לחינוך מיוחד (להלן: מוסדות החינוך הבלתי רשמיים), מוסדות המשתייכים, בעיקר, למגזר החרדי ולמגזר הערבי. מוסדות אלו מעניקים לתלמידיהם - ילדים בעלי צרכים מיוחדים - שירותים פרא-רפואיים כגון פיזיותרפיה, ריפוי בעיסוק, קלינאות תקשורת וכיו"ב. שירותים אלו נחשבים ל"חינוך מיוחד" לפי חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק החינוך המיוחד). סעיף 4 לחוק החינוך המיוחד קובע כי המדינה היא האחראית לספק לילדים בעלי צרכים מיוחדים חינוך מיוחד בחינם, בהתאם להוראות החוק. בהתאם להוראה זו מעביר המשיב לעותרות בכל שנה תקציב למימון השירותים הפרא-רפואיים. תקציב זה מכונה תקציב שעות חינוך מיוחד (להלן: תקציב השח"ם). תקציב השח"ם מועבר למוסדות החינוך המיוחד בהתאם להוראות חוזר מנכ"ל משרד החינוך תש"ס/8(א) שכותרתו יישום חוק החינוך המיוחד: שירותים פרא-רפואיים לתלמידים במסגרות החינוך המיוחד (2.4.2000) (להלן: חוזר המנכ"ל). חוזר המנכ"ל קובע כי לכל מוסד ממוסדות העותרות תחושב "מכסת זכאות" על בסיס קריטריונים שונים, וביניהם מספר התלמידים במוסד, ו"סוג" ו"דרגת" הכיתה (להלן: מכסת הזכאות). עובר לאירועים מושא עתירה זו נהג המשיב להעביר לעותרות תקציב בשיעור של 100% ממכסת הזכאות, מחושב בהתאם לנתוני שנת התקציב.
2. ביום 4.9.2012, ימים ספורים לאחר פתיחת שנת הלימודים תשע"ג, שלח מנהל האגף לחינוך מוכר שאינו רשמי (חינוך חרדי) במשיב (להלן: האגף) מכתב למנהלי מוסדות החינוך הבלתי רשמיים בו הודיע כי "המסגרות שתיפתחנה השנה ללקויות קלות תתוקצבנה ב 70% שעות שח"מ וכי הכיתות הוותיקות תתוקצבנה ב 85% שעות שח"מ. אנא היערכותכם בהתאם". העותרות בבג"צ 4885/13 קיבלו הודעה זו במועד, אך העותרות בבג"צ 6819/13 טוענות כי הן קיבלוה אך ביום 18.6.2013, בסמוך לתום שנת הלימודים. כך או כך, תקציב השח"ם שהעביר המשיב לעותרות עבור שנת הלימודים תשע"ג היה בפועל נמוך ב-15% מן התקציב שהיה נהוג עבור הכיתות הוותיקות, וב-30% עבור הכיתות החדשות. המשיב אף חישב את מכסת זכאותו של כל מוסד על בסיס מספר התלמידים שלמדו בו בשנת הלימודים הקודמת. הואיל ומספר התלמידים במוסדות אלו מצוי במגמת עלייה, צרף המשיב לתקציב סכום נוסף עבור גידול טבעי בכיתות חדשות. יחד עם זאת, לא העביר המשיב תקציב עבור גידול במספר התלמידים בכיתות הקיימות.
3. ביום 18.4.2013 שלח מנהל האגף מכתב נוסף למנהלי מוסדות החינוך הבלתי רשמיים בו הודיע כי "החל משנת הלימודים תשע"ד יתוקצבו כל הכיתות בכל סוגי הלקויות בשיעור מקביל לשיעור התקצוב בחינוך הרשמי, דהיינו ההקצאה הבסיסית לכיתה תהיה בשיעור של עד 70% וזאת בהתאם להוראות חוזר המנכ"ל". דברים דומים נכתבו במכתב האגף מיום 15.10.2013. העותרות בבג"צ 4885/13 קיבלו מכתב זה לידן, אך העותרות בבג"צ 6189/13 טוענות כי הן קיבלוהו רק ביום 20.6.2013. עמותת דיאלה, שהצטרפה כצד לעתירות, טוענת כי קיבלה הודעה זו אך ביום 20.10.2013. לטענת העותרות, בירור שערכו העלה כי שליחת המכתב לחלק מן העותרות התעכבה עקב יציאת אחת מעובדות המשיב לחופשת לידה. כך או כך, המשיב פעל בהתאם למכתבו, ותקציב העותרות לשנת הלימודים תשע"ד עומד על 70% מן התקציב שהיה נהוג עובר לשינוי.
4. לאחר קבלת הודעות האגף ניהלו העותרות מגעים עם אנשי המשיב במטרה לשכנעם לשנות את החלטתם. מאמצים אלו לא נשאו פרי, ובחודש מרץ 2013 הגישו העותרות בבג"צ 4855/13 עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (עת"מ 32130-03-13). אולם, ביום 4.6.2013 החליט בית המשפט (השופטת נ' בן אור) כי הסמכות לדון בעתירה אינה נתונה לו, והורה על מחיקתה. ביום 8.7.2013 הגישו עותרות אלה את העתירה שלפני. העותרות בבג"צ 6189/13 פנו למשיב במכתב מיום 3.7.2013, וביקשוהו שיבטל את החלטתו. לאחר שלא נענו, הן הגישו את עתירתן ביום 11.9.2013.
עיקר נימוקי העתירות
5. העותרות בבג"צ 4855/13 - באמצעות באי כוחן עו"ד בעז פייל ועו"ד רוני בקמן - טוענות כי החלטת המשיב מנוגדת להוראות חוזר המנכ"ל, המורה, לשיטתן, על תקצובן בשיעור של 100% ממכסת הזכאות. הן מוסיפות כי מכסת זכאות זו מגלמת את עמדת הגורמים המקצועיים במשיב, והיא תולדה של עבודת וועדת מומחים. התעלמות מאמת מידה זו תביא, לטענת העותרות, לפגיעה ביכולתן להעניק לתלמידיהן את הטיפול הפרא-רפואי לו הם זכאים על פי חוק. במובן זה החלטת המשיב אף פוגעת בזכות תלמידיהן לחינוך ולשוויון. העותרות מוסיפות וטוענות כי אין ממש בעמדת המשיב לפיה מטרת מדיניותו החדשה היא להשוות את תנאי תלמידיהן לתנאי תלמידי מוסדות החינוך הרשמיים. העותרות מסבירות כי טענה זו מחביאה הנחה עובדתית לפיה תלמידי מוסדות החינוך הרשמיים אינם מקבלים את מלוא המכסה לה הם זכאים. העותרות סבורות כי הנחה זו לא הוכחה, ומוסיפות כי הפרת הוראות חוזר המנכ"ל כלפי תלמידי מוסדות החינוך הרשמיים אינה יכולה להכשיר פגיעה בתלמידי מוסדות החינוך הבלתי רשמיים.
העותרות טוענות כי החלטת המשיב לוקה ברטרואקטיביות. הן מסבירות כי הודעת המשיב בנודע לשנת הלימודים תשע"ג התקבלה רק לאחר שנפתחה שנת לימודים זו. באותה עת כבר התקשרו העותרות בהסכמים עם מטפלים פרא-רפואיים, בהתאם לתקציב השח"ם אותו ציפו לקבל מן המשיב. העותרות טוענות כי אין ביכולתן להשתחרר עתה מהסכמים אלו, ועל כן הפחתת התקציב שינתה מצבן לרעה. העותרות נסמכות, בין היתר, על החזקה הפרשנית כנגד רטרואקטיביות. העותרות ממשיכות וטוענות כי החלטת המשיב לוקה בחוסר סבירות, חוסר מידתיות ובחוסר הגינות מנהלית, וכי פגמים אלו מתעצמים נוכח החלת ההחלטה למפרע.
6. העותרות בבג"צ 6819/13 - באמצעות באי כוחן עו"ד עמרי כבירי ועו"ד מריאנה גיזונטרמן - חוזרות על עיקר טענותיהן העקרוניות של העותרות בבג"צ 4855/13. עותרות אלה מדגישות כי הפחתת תקציב השח"ם למוסדות החינוך הבלתי רשמיים פוגעת בתלמידיהן פגיעה כפולה. תלמידים אלו, מלבד היותם בעלי צרכים מיוחדים, משתייכים, על פי רוב, למגזר החרדי ולמגזר הערבי. תלמידים ממגזרים אלו, ככלל, הם דלי אמצעים ביחס לתלמידי מוסדות החינוך הרשמיים. על כן, אין לצפות מהוריהם שישלימו את הפער התקציבי, מה גם שהעותרות אינן רשאיות לגבות מהם תשלומי הורים. מציאות זו מביאה להפלייתם לרעה של תלמידי העותרות ביחס לתלמידי מוסדות החינוך הרשמיים.
העותרות טוענות כי הודעת המשיב בדבר תקציב שנת הלימודים תשע"ג התקבלה אצלן בסמוך לסוף אותה שנה, וכי ההודעה על ההפחתה שתחל בשנת הלימודים תשע"ד התקבלה חודשים ספורים לפני פתיחת שנת לימודים זו. לטענת העותרות, מועד מאוחר זה מצדיק התייחסות להחלטת המשיב כאילו התקבלה באופן רטרואקטיבי. הן מסבירות כי במועד זה הן כבר התקשרו עם אנשי מקצוע פרא-רפואיים. הן אף צרפו לעתירתן מספר הסכמי העסקה רלוונטיים אשר נחתמו עובר לקבלת מכתב המשיב. העותרות מדגישות כי תקנון שירות עובדי הוראה אוסר על פיטורי עובדי הוראה לאחר יום 31.5 בכל שנה, כך שלא היה ביכולתן להפר את התחייבויותיהן כלפי אנשי המקצוע האמורים.
7. בדיון לפנינו חזרו העותרות בשני ההליכים על עיקר טענותיהן בעתירות. העותרות הדגישו כי המועד המאוחר בו מסר המשיב את הודעותיו הקשה עליהן לעמוד בהתחייבויותיהן כלפי התלמידים והוריהם. העותרות הדגישו כי המדיניות החדשה מפלה לרעה את תלמידיהן ביחס לתלמידי עמיתותיהן במוסדות החינוך הרשמיים. הן מוסיפות כי הוראות חוזר המנכ"ל המאפשרות העברת תקציב בשיעור של 70% ממכסת הזכאות עוסקות אך במוסדות החינוך הרשמיים, ולא ניתן להחילן על מוסדות החינוך הבלתי רשמיים. לטענת העותרות, לו חפץ משרד החינוך לבצע רפורמה ולשנות את נהלי החלוקה, ראוי שיותיר בינתיים את התקציב על כנו, ורק לאחר שיבשיל מהלך ההסדרה יערוך מחדש את התקציב בהתאם למסקנות.
8. ביום 30.1.2014, בעיצומה של שנת הלימודים תשע"ד, הגישה עמותת דיאלה (לעיל ולהלן: דיאלה) בקשה להצטרף כצד לעתירות. דיאלה - המפעילה מוסדות חינוך בלתי רשמיים - טענה כי החלטות המשיב חלות גם עליה כך שיש לה עניין של ממש בתוצאת העתירות. דיאלה חזרה בבקשה על עיקר טענות העותרות האחרות. היא הוסיפה וטענה כי מכתב המשיב בעניין הפחתת התקציב התקבל אצלה אך ביום 20.10.2013, לאחר פתיחת שנת הלימודים. ביום 12.2.2014 קיבל השופט נ' הנדל את הבקשה, והורה על צרופה של דיאלה כצד לעתירות.
עיקרי תגובת המשיב
9. המשיב - באמצעות באת כוחו עו"ד שוש שמואלי - טוען כי תקצוב מוסדות החינוך הבלתי רשמיים נעשה בעבר תוך חריגה מהוראות חוזר המנכ"ל. לטענת המשיב, הקריטריונים שנהגו בעבר גרמו לחריגות תקציביות ויצרו העדפה פסולה של תלמידי מוסדות החינוך הבלתי רשמיים ביחס לתלמידי מוסדות החינוך הרשמיים. המשיב מוסיף ומסביר כי בשל טעמים טכניים, עובר לשנת הלימודים תשע"ג חושב תקציב מוסדות החינוך הבלתי רשמיים בהתאם למספר התלמידים בשנת ההקצאה. לשיטת המשיב, החלטתו לחשב את תקציב העותרות על בסיס נתוני השנה שעברה לא הרעה את מצבן, שכן הועבר להן תקציב נוסף עבור גידול טבעי בכיתות חדשות. אמנם, המשיב לא שקלל בתקציב נוסף זה גידול במספר התלמידים בכיתות הקיימות, אך הוא מסביר כי "העותרים לא חידדו אם היה בשנה זו גידול משמעותי של תלמידים בכיתות הקיימות". המשיב מדגיש כי החלטתו היא חלק מתהליך הסדרה כולל בתחום תקציבי החינוך המיוחד. הוא מציין כי תהליך הסדרה זה יכלול התייחסות לתקציבי העותרות וכן לתקציבי מוסדות החינוך הרשמיים.
המשיב טוען כי העתירות לוקות בשיהוי. הוא מסביר כי העתירות הוגשו חודשים רבים לאחר שנודע לעותרות על ההפחתה מושא העתירה, ולאחר שכבר הוקצו התקציבים מושא העתירות. המשיב מציין כי הגשת העתירה המנהלית על ידי העותרות בבג"צ 4855/13 לא עצרה את מירוץ השיהוי. הוא מוסיף כי העתירה המנהלית עצמה הוגשה אף היא בשיהוי רב, וללא מיצוי הליכים מתועד. המשיב דוחה את טענת העותרות בבג"צ 6189/13 בעניין מועד קבלת ההודעות. כמו כן, לשיטתו, יש לפתוח את מירוץ השיהוי במועד בו העותרות הבחינו לראשונה כי תקציבן שונה, ולא במועד קבלת ההודעה. המשיב מוסיף כי החלטתו אינה רטרואקטיבית אלא בעלת תחולה אקטיבית למן מועד ההחלטה. הוא מסביר כי ההחלטה אינה חלה על תקציבים שניתנו או שצריכים היו להינתן עובר למועד ההחלטה, ומוסיף כי העותרות לא הוכיחו כי הן הסתמכו על התקציב. המשיב טוען כי החלטתו סבירה ומידתית, בין היתר משום שהיא הוחלה באופן הדרגתי בשנת הלימודים תשע"ג.
10. בדיון לפני טען המשיב כי אין ממש בטענת העותרות בבג"צ 6189/13 לגבי המועד בו נשלחו המכתבים. המשיב מסביר כי אמנם אין ברשותו אישורי מסירה ביחס למכתבים אלו, אך המכתבים נשלחו לרשימת תפוצה מוגדרת וקבועה בה חברות העותרות. כן מסביר המשיב כי העותרות כולן צריכות היו להבחין בתקציב המופחת שהועבר בפועל, ועל כן כולן השתהו בכך שהגישו את עתירתן לאחר חלוקת עוגת התקציב.
דיון והכרעה