השופט נ' הנדל:
1. עתירה למתן צו על תנאי אשר יורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא תבוטל מחמת טענת הגנה מן הצדק החלטת הוועדה לבירור קובלנות נגד רופאים, לפיה נדחתה בקשת העותר לביטול הקובלנה שהגיש נגדו משיב 3 - מנכ"ל משרד הבריאות.
העותר שירת בתקופה הרלוונטית כקצין רפואה בצה"ל. ביום 26.5.2008 הורשע העותר בבית דין צבאי, על פי הודאתו, בהתנהגות שאיננה הולמת כלפי חייל שהגיע אליו לשם קבלת טיפול רפואי. נגזרו עליו 30 ימי מאסר לריצוי בדרך של עבודה צבאית, הורדה בדרגה ותשלום פיצוי למתלונן.
ביום 3.11.2010 הגיש מנכ"ל משרד הבריאות קובלנה נגד העותר, בהתבסס על העובדות בהן הורשע האחרון בבית הדין הצבאי. הקובלנה הוגשה לוועדה מקצועית רפואית (להלן: הוועדה), אשר פועלת מכוח סעיפים 41 ו-44 לפקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ו-1976 (להלן: הפקודה). על יסוד קובלנה זו, רשאי שר הבריאות - משיב 2 - ליתן צו לביטול רישיון הרופא, להורות שרישיונו יותלה לתקופה מסוימת או על סנקציות אחרות. ביום 5.6.2011 הגיש העותר בקשה לביטול הקובלנה מחמת הגנה מן הצדק. לדבריו, ממועד גזר הדין ועד להגשת הקובלנה חלפו כמעט שלוש שנים - שיהוי קיצוני ובלתי סביר. בנוסף צוין שהעותר טיפל במשך השנים באלפי חיילים במסירות וללא דופי, וכי האירוע המתואר היה בגדר נפילה חד פעמית. העותר הביע חרטה כנה, והוסיף כי הוא משתתף מיוזמתו בטיפול פסיכולוגי ממושך שנושא פרי.
ביום 13.7.2011 דחתה הוועדה את בקשת הביטול. ביום 27.11.2011 נמסרו נימוקי הוועדה. נכתב כי דעתם של חברי הוועדה לא הייתה נוחה מפרק הזמן שחלף עד להגשת הקובלנה; אולם הם סברו כי השיהוי איננו בבחינת "התנהגות בלתי נסבלת ושערורייתית" וגם שהאיחור בהגשת כתב הקובלנה לא "עומד בסתירה מהותית לעקרונות הצדק וההגינות המשפטית" שעשויים היו להקים הגנה מן הצדק עד כדי ביטול הקובלנה. באשר למכלול התנהגותו של העותר, המשך עבודתו כרופא, החרטה והטיפול שעבר - נקבע שכל אלו שיקולים שיילקחו בחשבון במסגרת ההליך המשמעתי, אך הם אינם מצדיקים את ביטול הקובלנה מלכתחילה ואי העמדת העותר לדין משמעתי.
מן החומר עולה כי העותר עתר לבית המשפט לעניינים מנהליים, בינואר 2012, כנגד החלטת הוועדה. כמו כן עולה שבמרץ 2012 הגיעו העותר והמשיבים להסכמה לפיה אין לבית המשפט לעניינים מנהליים סמכות לדון בעתירה, ומשכך היא נמחקה. מכאן העתירה שבפנינו.
2. העותר מלין לפני בית משפט זה כי נסיבות עניינו חושפות שיהוי קיצוני, חמור ובלתי מוצדק מצידם של המשיבים. זאת משום שחלפו כמעט שלוש שנים מאז נגזר דינו בבית הדין הצבאי ועד שהוגשה הקובלנה לוועדה, ולא פחות משש שנים מאז אירע האירוע נשוא עבירת המשמעת. במהלך הדיונים בבית הדין הצבאי התערער מצבו הנפשי של העותר ומסיבה זו גם הוטל על ההליך צו איסור פרסום. החזרת העותר לאחור בחלוף 3 שנים תגרום לו עוול מהותי ונזק בלתי הפיך. עוד טוען העותר שחוות הדעת הקליניות שהגיש לוועדה בנוגע למצבו מעידות כי "פג טעמה" של הקובלנה שכן העותר התנצל, לקח אחריות על מעשיו ועבר הליך טיפולי. הנסיבות החריגות של מקרה זה מצדיקות לטעמו התערבות בהליך המשמעתי וביטול הקובלנה מטעמים של הגנה מן הצדק.
ביום 25.12.12 ניתנה החלטתי לפיה מתבקשת תגובתם של המשיבים בנושא סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירה, וכן התייחסות העותר לשאלה "מדוע דינה של העתירה לא יהא דומה לגורלה של עתירה לבג"ץ נגד פתיחת הליך פלילי או ערעור על החלטת ביניים בהליך פלילי".
תגובת המשיבים היא כי דין העתירה להידחות על הסף משני טעמים. האחד, עתירתו לבית משפט זה מוקדמת. על פי פקודת הרופאים, אין כל הסדר המקנה לרופא זכות להשיג על החלטת ביניים שנתנה הוועדה במהלך ההליך המשמעתי. סעיף 47 לפקודה קובע כי רופא שהוצא כלפיו צו שר הבריאות על יסוד הקובלנה, רשאי לערער על הצו לפני בית המשפט המחוזי תוך שלושה חודשים. החלטת הוועדה לדחות את בקשת העותר לביטול הקובלנה הינה החלטה ביחס לטענות מקדמיות, שניתנה טרם שמיעת הצדדים לגבי עובדות המקרה, וממילא לפני שהוצא כל צו בידי השר שניתן לערער עליו לבית המשפט המחוזי. בסיומו של ההליך המשמעתי תהא פתוחה הדרך לפני העותר לערער על צו השר לבית המשפט המחוזי, ובגדרה גם על דחיית הטענה בדבר "הגנה מן הצדק". על כן, טוענים המשיבים, אין הצדקה שבית משפט זה יידרש כעת לעתירה, כאשר ההליך המשמעתי בעניין העותר עודו מתנהל. זאת בדומה לעתירות המוגשות נגד החלטות ביניים בהליך פלילי, אשר בית משפט זה אינו נוהג להתערב בהן, אלא במקרים חריגים ביותר, שמקרה זה אינו נמנה עימם.
בטיעון השני מדגישים המשיבים כי גם בית המשפט לעניינים מנהליים אינו מוסמך עניינית לדון בעתירה. לשיטתם, החלטת הביניים של הוועדה אינה מהווה "הסדרת עיסוק" כמשמעותה בסעיף 21(10) לתוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000; אלא החלטת הביניים דוחה בקשה לביטול קובלנה ומורה על המשך קיומו של הליך משמעתי. אופייה הוא מעין-פלילי ולכן טענה התוקפת אותה, מקומה להידון בבתי המשפט הכלליים.
עמדת העותר בנוגע לסוגית הסמכות העניינית לדון בעתירה נגד החלטת הביניים של הוועדה היא כי הסמכות נתונה לבית המשפט הגבוה לצדק, בהיעדר סעד חלופי אחר. עתירתו לבית המשפט לעניינים מנהליים נמחקה. בנוסף, וכפי שגורסים המשיבים, אין אפשרות לפי פקודת הרופאים להגיש ערעור פלילי על אתר בעניין החלטת הביניים, אלא רק בסיום ההליך המשמעתי עם מתן צו של השר. עוד טוען העותר כי מקומה של העתירה בבג"ץ. טענת הגנה מן הצדק עוסקת בהתנהלות של רשות מנהלית שצריכה להיבחן על פי אמות מידה מנהליות, ולכן ניתן לתקוף אותה באמצעות עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק. כמו כן, הדיון בטענה במקרה זה אינו מחייב הוכחת תשתית עובדתית, שאינה ממאפייני הדיון בבג"ץ, אלא די לבחון את ציר הזמן וסימני השיהוי בפתיחת הקובלנה נגדו. זאת ועוד, העותר גורס שבג"ץ מוסמך להתערב אף בהחלטות ביניים בהליך פלילי אם מתגלה תופעה קיצונית של שרירות בתחום מנהלי, כפי שאמנם ארע במקרה דנא: הרשות המנהלית פעלה בשיהוי שרירותי ורשלני מובהק בניהול הליך הקובלנה, ובאופן שעלול לגרום למשיב עוול מהותי ונזק חמור - שבגינם יש להתערב בהליך המשמעתי.
3. העתירה שלפנינו מופנית כלפי החלטת ביניים שניתנה על ידי וועדה משמעתית לפי פקודת הרופאים, לדחות את בקשת העותר לביטול הקובלנה שהוגשה נגדו מחמת טענת הגנה מן הצדק. האם יש מקום להתערבות בית המשפט הגבוה לצדק בהחלטת ביניים של הוועדה?
הוועדה המשמעתית הוקמה על פי סעיף 44 לפקודת הרופאים. תפקידה לדון בקובלנה שנפתחה נגד רופא אשר ביצע אחת מהעבירות המפורטות בפקודה, ולשמוע את הגנתו. חברי הוועדה כוללים נציג של משרד הבריאות, נציג היועץ המשפטי לממשלה וממונים נוספים על-ידי שר הבריאות. לוועדה נתונות הסמכויות המצוינות בסעיף 31(ב) לפקודה, ביניהן לזמן עדים, לחייבם להעיד ולפסוק את שכרם. הוועדה מגישה המלצות ומסקנות שמדריכות את שר הבריאות בהחלטתו האם ליתן צו משמעתי כלפי הרופא. לפי סמכויותיו המפורטות בסעיף 41 לפקודה, השר רשאי לבטל את רישיון הרופא, להורות שרישיונו יותלה לתקופה מסוימת, וכן לתת לרופא נזיפה או התראה. בהליך המשמעת לפי פקודת הרופאים הצדדים משמיעים טענותיהם לפני הוועדה, ואילו שר הבריאות מקבל את החלטתו על בסיס המלצותיה בלבד (השוו: עש"א (י-ם) 38725-06-12 פרופ' אדם סמולינסקי נ' אמנון סטרשנוב מפי כב' השופט ב"צ גרינברגר (10.03.13)). שר הבריאות הוא בעל הסמכות לנקוט אמצעי משמעת, והוועדה הינה כלי עזר לגיבוש החלטתו. סעיף 47 לפקודה מתווה את מנגנון הערעור על צו שר הבריאות: "הנפגע מצו לפי סעיף 41 רשאי לערער עליו לפני בית המשפט המחוזי תוך שלושה חדשים מהיום שקיבל הודעה על מתן הצו". משמע, הפעלת מנגנון הערעור לבית המשפט המחוזי אפשרית רק אם ולאחר שניתן צו על-ידי שר הבריאות. במסגרת הערעור על הצו, רשאי הרופא לתקוף את החלטת השר שאימץ או דחה את המלצות הוועדה. עם זאת, פקודת הרופאים אינה מגדירה דרך תקיפה ישירה של החלטות הוועדה המתקבלות בהליך המשמעתי טרם שהוצא צו השר. אם כן, יש טעם בטענת שני הצדדים כי לא ניתן להגיש ערעור על אתר לבית המשפט המחוזי על החלטת הוועדה.
העותר הגיש עתירה כנגד החלטת הועדה לבית המשפט לעניינים מנהליים, שנמחקה בהסכמה מחמת חוסר סמכות עניינית. על פי התוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, עם ההחלטות שנדונות לפני בית המשפט המנהלי נמנית החלטה בעניין הסדרת עיסוק שנתקבלה "לפי...פקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז-1976" (סעיף 21(10) לתוספת הראשונה). סעיף זה נועד להסמיך את בית המשפט לעניינים מנהליים להפעיל ביקורת על החלטות של רשויות בענייני רישוי עיסוק והסדרתו. לצד זאת, עם חקיקת חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 נעשתה אבחנה ברורה בין החלטות אלו ובין החלטות של רשויות בענייני משמעת. לגבי האחרונות נקבע שימשיכו להידון בבתי המשפט הכלליים בשל אופיין השיפוטי מעין-פלילי שאינו עולה בקנה אחד עם הליכי הביקורת המנהלית (הצעת חוק בתי משפט לעניינים מינהליים (תיקון מס' 8), התשס"ד-2004, ה"ח הממשלה 77). אשר לוועדת הרופאים המוקמת מכוח סעיף 44 לפקודה, כבר נקבע כי היא נושאת אופי שיפוטי, ולא מנהלי. כדברי השופטת ע' ארבל ברע"א 8074/06 ד"ר זיאד בן עבד אלטיף זיידאן נ' שר הבריאות (01.02.07):
"הדיון בוועדה מתנהל באופן דומה לזה המתנהל בבית דין או בבית משפט. מוגשת קובלנה, והנקבל רשאי להגיש את הגנתו בכתב ולטעון טענותיו לפני הוועדה...על-פי כל האמור, באתי לכלל מסקנה כי הוועדה מכוח סעיף 44 לפקודה היא בעלת אופי מעין שיפוטי..." (פסקאות 6-9 להחלטה. ראו גם: ע"א 3786/90 ברון נ' שר הבריאות, פ"ד מו(1) 661, 671 (1992)).
מכאן שאופן ההשגה בבית המשפט לעניינים מנהליים אינו מתאים לבחינת החלטות הוועדה. כאמור טוען העותר כי היות שאין בנמצא אפשרות להגיש ערעור לבית המשפט המחוזי על פי פקודת הרופאים, וכן עתירה מנהלית איננה מתאימה, הדרך הראויה לתקוף את החלטת הביניים של הוועדה היא לעתור לבית המשפט הגבוה לצדק. מן הצד השני טוענים המשיבים כי אין מקום להתערבות בג"ץ בהחלטת הביניים של הוועדה כל עוד ההליך המשמעתי מתנהל. ככל ששר הבריאות יחליט בסוף ההליך להוציא צו על יסוד הקובלנה, שמורה לעותר הזכות לערער לבית המשפט המחוזי, בין היתר על דחיית טענת ההגנה מן הצדק.
4. דין העתירה להידחות על הסף. היעדרו של נתיב ערעור מיידי על החלטה מסוימת אין משמעותו שבהכרח זכאי העותר לתקוף את ההחלטה לפני בג"ץ כתחליף: "יש שלמרות העדר התרופה החלופית לא נפתחו דלתותיו של בית המשפט הגבוה לצדק" (בג"ץ 583/87 הלפרין נ' מדינת ישראל, פ"ד מא(4) 701 (1987) (להלן: בג"ץ הלפרין)). כך הוא הכלל באשר להחלטות ביניים שמתקבלות בעוד הליך פלילי מתקיים, אשר כדרך כלל אינן נתונות לערעור טרם מתן פסק דין. זאת למעט מספר מועט של החלטות שמוגדרות בחקיקה, כדוגמת ההחלטה בדבר עיכוב ביצוע עונש או פסלות שופט (סעיף 146 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982). בכך נבדלות הן מהחלטות ביניים בהליך האזרחי, שעל רובן ניתן להגיש בקשת רשות ערעור תוך כדי ניהול ההליכים (כפוף לחריגים שנקבעו בצו בתי המשפט (סוגי החלטות שלא תינתן בהן רשות ערעור) תשס"ט-2009). המטרה העומדת בבסיס הכלל לפיו אין לערער על החלטות ביניים כל עוד לא ניתן פסק דין היא שהמשפט הפלילי יתברר במהירות וביעילות (בג"ץ 6396/09 אלון כהן נ' כב' השופט שכיב סרחאן (10.08.09)). אופיו הפוגעני והחודרני של ההליך הפלילי מקים אינטרס ציבורי לנהלו ברציפות ללא ריבוי הפסקות. פתיחת האפשרות לערער על החלטות ביניים בהליך הפלילי עשויה לסכל את המטרות האמורות. נימוק נוסף הוא כי מהותו של המשפט הפלילי, על הקביעות הערכיות שניצבות בליבת הכרעותיו, דורשת מתן החלטה סופית והוליסטית. לשון אחר, למעט החריגים שחלקם צוינו לעיל, מוטב לבחון את מלאכת השיפוט הפלילית כמכלול שלם אחד. על רקע זה, כעניין של מדיניות משפטית נמנע בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק מהתערבות בהליכים פליליים המתנהלים בערכאות הדיוניות, זולת במקרים הייחודיים היוצאים מגדרו של כלל זה (בג"ץ 2029/07 וינברג נ' סגן נשיא בית משפט השלום בעכו (04.03.07); בג"ץ 2106/02 ויטלי וישניאקוב נ' כב' השופט יהשוע (29.04.02); בג"ץ 268/97 סולימאן נ' מ"י ואח' (19.1.97); ע"פ 5002/09 מדינת ישראל נ' מאיר ז'אנו (2.12.10)). אפשרות הערעור המקובלת על החלטות ביניים הנה, במידת הצורך, במסגרת הערעור על פסק הדין הסופי, אם יורשע הנאשם בדין.
הטעמים המתוארים תקפים הם בעינינו אף ביחס להחלטות ביניים של הוועדה המשמעתית לפי פקודת הרופאים. ההליך המתנהל לפני הוועדה בעל מאפיינים המשותפים להליך פלילי. הועדה דנה רופא נאשם בביצוע עבירה. במהלך עבודתה, הוועדה עורכת בירור משפטי של טענות הצדדים. לשם כך, היא מוסמכת להזמין להעיד כל אדם, אשר מוזהר כחוק וניתן לחקור אותו בחקירה נגדית (רע"א 8074/06 ד"ר זיאד בן עבד אלטיף זיידאן נ' שר הבריאות(01.02.07)). הוועדה המשמעתית קובעת ממצאים על בסיס ראיות ועדויות שהיא שומעת ובסיום ההליך המשמעתי בסמכות שר הבריאות להטיל על הנאשם סנקציה שנושאת מבחינת עוצמתה יסודות מעין פליליים (על"א 663/90 פלוני נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין ת"א (11.07.93)). יש אינטרס חזק, אפוא, להימנע מהתמשכות ההליכים לפני הוועדה באמצעות מתן זכות ערעור על החלטות ביניים שמתקבלות על-ידה. כאמור, רופא שהוצא בעניינו צו על יסוד הקובלנה רשאי לערער עליו בתוך שלושה חודשים - תקופה ארוכה מזו שנקבעה להגשת ערעור על פסק דין פלילי. במסגרת הערעור יוכל לטעון ביחס לדחיית בקשותיו על ידי הוועדה. אשר על כן, בהיעדר טעמים חריגים, אינני רואה עילה להתערב בהחלטות ביניים של הוועדה כאשר ההליך המשמעתי בעיצומו. אופיו השיפוטי של הדיון לפני הוועדה מחזק מסקנה זו ביתר שאת לגבי עתירה לפני בג"ץ. מקומה של השגה ביחס להחלטת ביניים להידון לפני בית המשפט המחוזי שמעביר את צו השר תחת שבט ביקורתו, אם בסופו של הליך יינתן צו משמעתי לגבי העותר.
5. העותר מדגיש כי קיים שוני בין רוב החלטות הביניים בהליך הפלילי ובין ההחלטה במקרה דנא שדחתה טענת הגנה מן הצדק - טענה מנהלית באופייה. אכן במהותה, טענת ההגנה מן הצדק נוגעת לנסיבות שאופפות את הגשת כתב האישום כנגד נאשם וניהול משפטו (ישגב נקדימון הגנה מן הצדק 475 (מהדורה שנייה, 2009)). היא תוקפת את התנהלות הרשות המנהלית ומעמתת אותה עם עקרונות של צדק והגינות משפטית. אי לכך, יש הטוענים כי ניתן לקיים את הדיון בה בבית המשפט הגבוה לצדק (שם, שם). אמנם, סעיף 15(ד)(2) מסמיך את בית המשפט הגבוה לצדק לבחון את תקינות מעשי הרשות. עם זאת, כבר נקבע כי גם הערכאה הפלילית רשאית לבקר את חוקיות פעולותיהן של רשויות האכיפה בעת העמדה לדין פלילי (בג"ץ 9131/05 ניר עם כהן נ' מדינת ישראל פס' 4 לחוות דעתו של הנשיא א' גרוניס (06.02.06)). טרוניות כלפי החלטת ביניים הדוחה טענת הגנה מן הצדק מקומן להיטען לפני הערכאה בה נשמע התיק, שכן לערכאה זו הסמכות לבטל כתב אישום אם שוכנעה שעומדת לנאשם הגנה מן הצדק (בג"ץ 6317/01 יחזקאל זאפט נ' כב' השופט טימן (22.08.01); בג"ץ 2495/98 איילון חברה לביטוח בע"מ נ' מנהל המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה ואח' (לא פורסם)).