השופט נ' הנדל:
1. העתירה שלפנינו היא חוליה נוספת, וניתן להניח: אחרונה, בשרשרת ההליכים המשפטיים שמנהלים העותרים מזה למעלה מ-15 שנים, על רקע נסיבות עובדתיות שראשיתן שנים רבות קודם לכן. עסקינן בחלקה שהופקעה בשנות ה-50' של המאה הקודמת לצרכי ביטחון, וברבות השנים חדלה מלשמש לייעוד הביטחוני. בעתירה קודמת שהגישו העותרים (בג"ץ 360/97 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001)) נפסק הסדר חדש, שבליבו עומד הכלל כי אם תם ייעוד ההפקעה - על דרך העיקרון יש להשיב את הקרקע לבעליה. צוין בפסק הדין כי סוגיית מועד התחולה של ההסדר החדש לא זכתה לדיון, ועל כן הצדדים התבקשו להתייחס לכך. בית משפט זה הפנה קריאה למחוקק, "כי יעשה - ובמהרה - להסדרת נושא הפקעתם של מקרקעין בחוק מקיף ומסודר". בהמשך תיקן המחוקק את דיני ההפקעות, וקבע הסדרים פרטניים של חובת ההשבה. לפי התיקון, עולה כי העותרים אינם זכאים לקבל בחזרה את הקרקע המופקעת. בעתירה הנוכחית מתמקדים העותרים בחוקתיותו של התיקון - ככלל, ובשלילת סעד ההשבה מהם - בפרט.
עיקרי העובדות והשתלשלות ההליכים
2. העותרים הם יורשיו של המנוח יוסף סמואל. המנוח רכש בשנת 1946 מקרקעין בחדרה, הידועים כחלקה 11 בגוש 10581 (להלן: החלקה). בשנת 1958 הופקעה החלקה לצרכי צה"ל. ברבות השנים חדלה החלקה מלמלא את ייעודה הביטחוני, וחלף זאת פורסמו תוכניות להקמת בתי מגורים במקום.
על רקע זה הוגשה העתירה המקורית (עניין קרסיק). העותרים דרשו לבטל את ההפקעה, משום שבפועל החלקה איננה משמשת עוד לייעודה המקורי - צרכי ביטחון. העתירה נידונה במאוחד עם שתי עתירות נוספות, שעסקו אף הן בהפקעות של מקרקעין סמוכים בנסיבות דומות. פסק הדין המאוחד בשלוש העתירות ניתן בפברואר 2001, מפי הרכב מורחב. נפסק, על דרך העיקרון, כי אם תם ייעוד ההפקעה של הקרקע - יש להשיבה לבעליה. נותרה פתוחה, בין היתר, שאלת מעמדן של הפקעות שבוצעו בשנים קודמות (למשל, הפקעת החלקה של העותרים).
בהמשך לכך, ובעקבות קריאת בית משפט זה למחוקק, מונתה ועדה בינמשרדית לתיקון דיני ההפקעות. עיקרי המלצות הוועדה עוגנו בהצעת חוק ממשלתית, היא תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: התיקון). הצעת החוק אושרה בקריאה ראשונה בדצמבר 2006, והועברה לדיון בועדת משנה ייעודית של ועדת הכספים.
בפברואר 2009, עוד בטרם השלמת החקיקה, ניתן פסק הדין המשלים בבג"ץ קרסיק. נפסק כי יש למחוק את העתירות, וזאת מתוך ציפייה שיינתן מענה לעותרים במסגרת התיקון לחוק שעל הכנתו עמלה הכנסת באותם שנים (לתוצאה דומה אליה הגיע בית המשפט באותה עת בתיקים אחרים ראו: חיים זנדברג "פרשת קרסיק והתיקון לדיני ההפקעות - אנטומיה של משא ומתן אסטרטגי בין רשויות" מחקרי משפט כז 409, ה"ש 30 (2012)). כמו כן נפסק כי המדינה תשא בשכר טרחת עורך דין בשיעור של 150,000 ש"ח בכל אחת משלוש העתירות שעניינן אוחד, וכן תשא בהוצאות המשפט של העותרים. זאת "נוכח התמשכות ההליכים ובהתחשב בתרומתן הרבה של העתירות שלפנינו לפיתוח דיני ההפקעות במשפטנו, כמו גם העובדה שעמדתם המשפטית העקרונית של העותרים באשר למגבלות המוטלות על הרשות בנוגע לשימוש במקרקעין שהופקעו על ידה נתקבלה" (פסקה 8).
בפברואר 2010 הסתיימה מלאכת החקיקה, ותיקון מס' 3 פורסם ברשומות. התיקון מסדיר בין היתר את מעמדה של הזכות להשבה בהפקעות שיבוצעו לאחר כניסת התיקון לתוקף (יום התחילה). בד בבד כולל התיקון הוראות מעבר, אשר מסדירות את הזכות להשבה בהפקעות שבוצעו לפני יום התחילה. מהוראות אלו עולה שהעותרים בתיק דנא - אשר חלקתם הופקעה, כאמור, בשנת 1958 - אינם זכאים להשבה או לפיצוי נוסף. מכאן העתירה שבפנינו, אשר עוסקת בתיקון מס' 3 - ככלל, ובתוצאה האופרטיבית ביחס לעותרים - בפרט.
3. להשלמת התמונה יצוין כי בתום הדיון הראשון בפנינו הציעה המדינה לעותרים פיצוי כספי בסכום נקוב, אך העותרים דחו את ההצעה. בתום הדיון השני המלצנו לעותרים לקבל את הצעת המדינה. הם עמדו בסירובם, וזו זכותם, והעלו הצעה חלופית - אשר לא התקבלה על דעת המדינה. מכאן הצורך להכריע בעתירה לגופה.
תמצית תיקון מס' 3 ויישומו בתיק דנא
4. כפי שצוין, התיקון הוא בעיקרו פרוספקטיבי, דהיינו שהוא מתייחס להפקעות שיבוצעו לאחר יום התחילה. בקשר להפקעות אלו נעשתה הבחנה בין זכות להשבת המקרקעין לבין זכות לרכישה מחדש של המקרקעין בידי הבעלים המקוריים. הזכות להשבה תקום אם בתוך פרק זמן מוגדר, "תקופת התחלת הביצוע", טרם הוחל במימוש מטרת ההפקעה (סעיף 14(1ב)(ב)). אורכה של תקופת התחלת הביצוע משתנה ממקרה למקרה, והוא עשוי לנוע בטווח של 17-7 שנים. הזכות לרכישה תקום אם הוחל בביצוע מטרת ההפקעה בתוך תקופת התחלת הביצוע, אלא שהצורך הציבורי בקרקע המופקעת - תם (סעיף 14ב). הן הזכות להשבה והן הזכות לרכישה כפופות לסייגים שונים שנקובים בחוק.
היבט נוסף שרלבנטי לענייננו הוא מידת התחולה למפרע של התיקון, ובמילים אחרות: מה דין קרקעות שהופקעו לפני יום התחילה. בכך עוסקות הוראות המעבר (סעיף 27). על פי הוראות אלו, הזכויות להשבה ולרכישה לא יחולו על הפקעה שבוצעה לפני שנת 1985 (כלומר: למעלה מ-25 שנה לפני יום התחילה), או על הפקעה שמטרתה מומשה לפני יום התחילה (סעיף 27(ב)(1)-(2)). הזכות לרכישה תחול, בשינויים מסוימים, אם ההפקעה בוצעה לאחר שנת 1985 ומטרתה לא מומשה לפני יום התחילה (סעיף 27(ג); ראו ע"א 9631/05 ארד נ' מדינת ישראל, פסקה 47(16.12.2010); יפעת הולצמן-גזית "הגבלות על הפקעת קרקעות: מלכתחילה ובדיעבד" חוקים ד 97, 146-149 (2012)).
ולבסוף, ראוי לציון גם מימד ההתיישנות המהותית שנקבע בתיקון. התיישנות זו - שני מובנים לה. ראשית, כאמור, זכויות ההשבה והרכישה לא יחולו על הפקעה שבוצעה לפני שנת 1985, דהיינו 25 שנה ומעלה לפני יום התחילה (סעיף 27(ב)). שנית, ביחס להפקעות שיבוצעו לאחר יום התחילה, בחלוף 25 שנה מפרסום הודעת הפקעה - תימחק הזכות להשבה או לרכישה (סעיף 14ד(ב)). צירוף ההוראות מלמד כי המחוקק קבע, לעניין זכויות ההשבה והרכישה, תקופת התיישנות מהותית של 25 שנה.
5. להשלמת התמונה יובהר מצבם המשפטי של העותרים על פי התיקון. החלקה בה עסקינן הופקעה, כאמור, זמן רב לפני שנת 1985. בנוסף, מטרת ההפקעה - שימוש לצרכי צה"ל - מומשה, ולו למשך מספר שנים. כאמור, על פי הוראות המעבר, הזכויות להשבה ולרכישה לא יחולו על הפקעה שבוצעה לפני שנת 1985, ואף לא על הפקעה שמטרתה מומשה לפני יום התחילה. משכך מוסכם על הצדדים כי, על פי הכללים שנקבעו בתיקון ובפרט על פי הוראות המעבר, העותרים אינם זכאים להשבה או לרכישה מחדש. השאלה היא כיצד יש להתייחס לתוצאה אופרטיבית זו.
עוד יוזכר כי סוגיית החוקתיות של תיקון מס' 3 עלתה, בדרך אגב, בתיקים אחרים. ברם בשל נסיבותיו של כל תיק - לא נדונו הטענות החוקתיות לגופן, ולא התקבלה הכרעה עקרונית (ראו: עניין ארד; בג"ץ 9614/03 אבני דרך בע"מ נ' שר האוצר (21.12.2010); בג"ץ 8417/01 אדמון נ' מינהל מקרקעי ישראל (6.10.2013)).
טענות הצדדים
6. טענות העותרים מורכבת משלושה מישורים. במישור החוקתי, נטען כי התיקון הפך את הזכות להשבה לזכות כמעט תיאורטית, ואף הביא לכך שהעותרים לא ייהנו ממנה. תוצאה כזו סותרת את הלכת קרסיק, ופוגעת בזכות הקניין ובזכות לשוויון. הפגיעה החוקתית איננה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה, משום שהיא איננה לתכלית ראויה ואיננה מידתית. במישור הפרוצדוראלי, נטען כי נפלו פגמים מהותיים בהליך החקיקה של התיקון, למשל: העדר התבססות על תשתית עובדתית מספקת. במישור המנהלי, נטען כי העותרים - אשר כאמור אינם זכאים להשבה - הופלו לרעה בהשוואה לבעלי חלקות אחרות, ובפרט בהשוואה לבעלי חלקה סמוכה, שאדמתם הופקעה אך לבסוף הושבה אליהם.
המשיבים, מנגד, טוענים כי ההסדר שנקבע מבטא איזון ראוי בין זכות הקניין של בעל הקרקע המופקעת לבין אינטרסים אחרים, ובראשם אינטרס הציבור בפעולת ההפקעה ואינטרס ההסתמכות של המדינה. מדובר בהסדר מורכב, אשר גובש לאחר הליך חקיקה ממושך ויסודי. על רקע זה נטען כי התיקון איננו פוגע בזכות הקניין בעוצמה כזו אשר עולה כדי פגיעה בזכות יסוד חוקתית, ואף אם יש פגיעה בזכות לקניין - הרי שהיא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. ולבסוף, נטען כי העותרים לא הופלו לרעה ביחס לבעלי קרקעות אחרים, משום שקיים שוני רלבנטי בין המקרים.
דיון והכרעה