פסק-דין בתיק בג"ץ 2030/12

השופטת ד' ברק-ארז:

1.        האם דמי הניהול הנגבים מעמיתיהן של קופות הגמל חייבים להיות שווים? האם חלות חובות נוספות על קופות הגמל בכל הנוגע לאופן קביעתם של דמי הניהול ולשקיפות שיש לנקוט בנוגע אליהם? בהמשך לכך - האם חדל הממונה על שוק ההון לתת הוראות מתאימות לקופות הגמל בעניין זה? שאלות אלה עלו - חלקן במישרין וחלקן בעקיפין - במסגרת עתירה זו.

רקע

2.        העתירה שבפנינו היא עתירה ציבורית המעמידה במרכזה את חוקיות הפרקטיקה הקיימת בכל הנוגע לגבייתם של דמי ניהול על-ידי קופות הגמל. היא התמקדה בעובדה, אשר כשלעצמה אינה שנויה במחלוקת: קופות הגמל - ערוץ מרכזי לחסכון פנסיוני בישראל - גובות דמי ניהול משתנים מן העמיתים בהן, על-פי שיקול דעתן. חוקיותה של פרקטיקה זו, וחובות הפיקוח החלות על המשיב, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחסכון במשרד האוצר (להלן: הממונה על שוק ההון) בקשר אליה, הן שעומדות במרכז העתירה.

העתירה

3.        העתירה, כפי שהוגשה בתחילה, התבססה כל כולה על סעיף 3 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005 (להלן: חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים, או: החוק) שזו לשונו:

"(א) חברה מנהלת תשמש נאמן על נכסי קופות הגמל שבניהולה, לטובת העמיתים.

(ב) בניהול נכסי קופות הגמל, במתן שירות לעמיתיהן ובמילוי שאר תפקידיה לפי הוראות חוק זה, תפעל החברה המנהלת באמונה ובשקידה לטובת כל אחד מהעמיתים, לא תפלה בין הזכויות המוקנות לאותם עמיתים ולא תעדיף כל עניין וכל שיקול על פני טובתם".

           לטענת העותר, סעיף זה אוסר, כפשוטו, על כל הבחנה בין עמיתי הקופות, וחל ממילא גם על הפליה בדמי הניהול הנגבים מהם. העותר טוען, כי בניגוד לכך, קופות הגמל אינן נוהגות שוויון בדמי הניהול הנגבים מן העמיתים, וכי תופעה זו באה לידי ביטוי בעיקר כאשר קופות הגמל פועלות ל"גיוס" קבוצות גדולות של עמיתים המצטרפות אליהן במסגרת הסדר בעל אופי קבוצתי (כדוגמת עובדים המיוצגים על-ידי ועדי עובדים גדולים). הוא הוסיף וטען כי דמי הניהול הנמוכים הנגבים מחלק מן העמיתים באים, כך ניתן להניח, על חשבונם של עמיתים אחרים, מתוך הנחה שהחברה המנהלת מבקשת בסופו של דבר להרוויח מפעילותה.

4.        בהתאמה לעמדה זו של העותר, הסעדים שהתבקשו בעתירה כוונו לכך שהמשיב יורה לקופות להורות על גביית "דמי ניהול שווים".

5.        העתירה כללה גם התייחסות - באופן כללי יותר - לכך שלמצער ראוי היה שקופות הגמל יקבעו אמות מידה בתקנוניהן בכל הנוגע לגביית דמי ניהול שונים, וכן ינהגו שקיפות בעניין זה. אולם, את עיקר טיעונו כיוון העותר לכך שעל-פי הוראות חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים דמי הניהול הנגבים חייבים להיות שווים. בהתאמה, הסעדים המבוקשים בעתירה כוונו לכך בלבד.

עמדת המשיב

6.        עמדת המשיב היא שיש לדחות את העתירה - הן מטעמי סף והן לגופה.

7.        לטענת המשיב קיימים שני טעמים לדחייתה על העתירה על הסף: שיהוי ואי-צירוף צדדים. ראשית, טוען המשיב כי העתירה נגועה בשיהוי כבד, בהתחשב בעובדה שדמי הניהול הדיפרנציאליים נהוגים בקופות הגמל זה שנים רבות. שנית, נטען כי העותר נמנע מלצרף את כלל המשיבים הרלוונטיים לדיון בעתירה, כדוגמת הגופים המוסדיים שעלולים להיפגע ממנה, ולכל הפחות האיגודים המייצגים גופים אלה.

8.        לגופם של דברים, נטען כי סעיף 3 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים אוסר על הפלייה בהנאה מנכסיהן של קופות הגמל עצמן. נכסים אלה אינם כוללים את דמי הניהול שלהם זכאית החברה המנהלת את קופות הגמל, ושעניינם מוסדר בסעיף 32 לחוק.

הכרעתנו

9.        לאחר שבחנו את הדברים הגענו לכלל דעה, כי על-פי המצב המשפטי הנוהג דין העתירה להידחות. עם זאת, במהלך הדיון נגלה בפנינו הצורך בהגברת הפיקוח על אופן גבייתם של דמי ניהול משתנים, כמו גם במתן הודעות מתאימות לציבור החוסכים על כך. בעניין זה מצאנו לנכון להוסיף מספר הערות.

המסגרת הנורמטיבית: הרפורמה בקופות הגמל והרקע לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים

10.      כנקודת מוצא לדיון בעתירה משמש חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים, שנחקק בשנת 2005, כתולדה של עבודה מקיפה שנעשתה במשרד האוצר לקידום רפורמה בשוק ההון. במסגרת זו מונה צוות בין-משרדי, בראשות מנכ"ל משרד האוצר באותה עת, ד"ר יוסי בכר, שהתבקש להגיש המלצותיו בנושא. הצוות הגיש את המלצותיו בשנת 2004 (דו"ח הצוות הבין-משרדי לעניין רפורמה בשוק ההון (ספטמבר 2004) (להלן: דו"ח ועדת בכר)). ההמלצות בתחום זה התמקדו בבעיות של ניגודי עניינים בניהולן של קופות הגמל ובחתירה להגברת התחרות בשוק זה, מגמה שהתבטאה, בראש ובראשונה, בהחלטה להוציא את ניהולן של קופות הגמל מידי הבנקים. המלצותיה של הוועדה הובילו לתיקוני חקיקה מקיפים, ובין השאר שימשו בסיס להגשתה של הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005, שהובילה לחקיקת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים שעומד במרכזו של הדיון הנוכחי.