השופטת א' חיות:
העותרת, לאה זוזל (להלן: זוזל) שירתה בשירות בתי הסוהר (להלן: שב"ס) החל משנת 1986, ובאפריל 2009 הוצאה לגמלאות והיא בת 57 שנים וחודשיים, חצי שנה לאחר הגיעה ל"גיל הפרישה לסוהר" כמשמעותו של מונח זה בחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ך-1970 (להלן: חוק הגמלאות). בעתירה שלפנינו טוענת זוזל כי ההסדרים אשר מכוחם התקבלה ההחלטה להוציאה לגמלאות פסולים ויש לבטלם ובנוסף היא טוענת כי נפלו פגמים בהליך אשר בו התקבלה ההחלטה בעניינה.
טרם שנפרט את העובדות הרלבנטיות לעניינה של זוזל נעמוד בקצרה על התשתית הנורמטיבית הנוגעת לעתירה.
התשתית הנורמטיבית
1. חוק גיל פרישה, תשס"ד-2004 (להלן: חוק גיל פרישה) החל על כלל העובדים במשק, קובע בסעיף 3 מהו גיל הפרישה אשר בו רשאים העובד והעובדת לצאת לגמלאות - גיל 67 לגבר, ובכפוף להוראות פרק ד' לחוק, גיל 62 לאישה. סעיף 4 לחוק גיל פרישה מוסיף וקובע כי בהגיע העובד או העובדת לגיל 67 ניתן לחייבם לפרוש מעבודתם (להלן: גיל פרישת חובה), ועוד קובע החוק בסעיף 5 כי בהגיע העובד או העובדת לגיל 60, המוגדר בחוק כ"גיל הפרישה המוקדמת", הם זכאים לפרוש מחמת גילם ולקבל גמלה, בהפחתה המתחייבת מפרישתם המוקדמת. לצד הסדר זה, החל כאמור על כלל העובדים במשק, קובע חוק הגמלאות הסדר ספציפי לגבי פרישה לגמלאות ולגבי שיעור הגמלאות של עובדים בשירות המדינה.
וכך קובע סעיף 18(א) לחוק הגמלאות:
"עובד ששירת עשר שנים לפחות, רשאי נציב השירות להחליט על יציאתו לקצבה אם הגיע העובד לגיל 60 והוא חייב לעשות כן בתום החודש שבו הגיע העובד לגיל פרישת חובה, כמשמעותו בחוק גיל פרישה, התשס"ד-2004 (בסעיף זה -גיל פרישת חובה); אולם נציב השירות רשאי, באישור ועדת השירות ובהסכמת העובד, להרשות את המשך העסקתו של עובד מעבר לגיל פרישת חובה לתקופה שלא תעלה על התקופה שיקבע, אם הוכח להנחת דעתה של ועדת השירות שהעובד מסוגל להמשיך בעבודה במשרתו".
סעיף 73 לחוק הגמלאות מוציא את השוטרים מגדר תחולתו של סעיף 18 הנ"ל וסעיף 81 לחוק הגמלאות מחיל את הוראת ההחרגה שבסעיף 73 גם על סוהרים.
וכך קובע סעיף 73 לחוק הגמלאות:
"סעיף 18 לא יחול על שוטר, אולם שוטר ששירת עשר שנים לפחות, רשאי המפקח הכללי של המשטרה להורות על יציאתו לקצבה, אם הגיע השוטר לגיל הפרישה לשוטר".
"גיל הפרישה לשוטר" הוגדר בסעיף 69א לחוק הגמלאות כ"[ג]יל הקבוע לגביו, בהתאם לחודש לידתו, בחלק ב' בתוספת השניה", ועיון בחלק ב' של התוספת השניה לחוק הגמלאות מלמד כי גיל הפרישה לשוטר נקבע שם במדורג החל מגיל 55 עד גיל 57 בהתאם לחודש ולשנת הלידה.
2. על יסוד הוראות אלו אימצו בעבר שירות בתי הסוהר ומשטרת ישראל נהלים פנימיים בהם נקבע, למעט חריגים, גיל פרישה אחיד לשוטרים וסוהרים המשרתים עשר שנים לפחות בשב"ס או במשטרה. תחילה נקבע גיל 55 כגיל הפרישה האחיד כאמור, ולאחר חקיקת חוק גיל פרישה הוא הועלה בהדרגה ל-57 שנים. בעת שנחקק חוק גיל פרישה כבר היו תלויות ועומדות בפני בית משפט זה, בהרכב מורחב, שלוש עתירות (בג"ץ 10076/02 רוזנבאום נ' נציב שירות בתי הסוהר, פ"ד סא(3) 857 (2006) (להלן: עניין רוזנבאום)) נגד ההסדר שקבע גיל פרישה אחיד בשב"ס ובמשטרה, ואף שעתירות אלה הוכרעו לאחר שינוי הגיל האחיד באותם הסדרים (מ-55 ל-57 כאמור) סבר בית המשפט כי שינוי זה אין לו השלכה מהותית על ההכרעה בעתירות, אשר התמקדה בניתוח הפער שבין גיל הפרישה בשירות המדינה לעומת גיל הפרישה במשטרה ובשב"ס.
בקובעו כי קבוצת השוויון הרלבנטית בהקשר זה היא כלל עובדי המדינה קבע בית המשפט ביום 12.12.2006 בפסק הדין שניתן בעניין רוזנבאום כי המשיבים:
"לא הצליחו לשכנע כי גיל פרישה אחיד, שהנו נמוך בעשר שנים מגיל הפרישה הנוהג ביתר השירות הציבורי, מתחייב 'מאופיים או ממהותם' של כלל התפקידים או המשרות בשב"ס ובמשטרה" (עמ' 874 לפסק-הדין).
בית המשפט הוסיף וציין בעניין רוזנבאום כי לא הוצג כל בסיס ענייני לקביעת גיל 55 או 57 כגיל הפרישה בשב"ס ובמשטרה; כי המשיבים לא הציגו כל מאמץ ליצור מנגנון הוצאה לקצבה שיתבסס על מאפיינים אינדיבידואליים, או על חלוקה כלשהי של סוגי משרות או תפקידים בתוך השב"ס והמשטרה; וכי לא ניתן להתעלם מן הפער הבולט - עשר שנים - בין הגיל שנקבע כגיל פרישה אחיד בש"בס ובמשטרה לבין הגיל הנוהג בשירות המדינה. עוד קבע בית המשפט כי המשיבים לא עמדו בנטל להראות "שההבחנה שנקטה המדינה בין עובדיה מתחייבת מאופיים או ממהותם של כל התפקידים או המשרות המבוצעים בשב"ס ובמשטרה" וכי הם נקטו "בגישה קיצונית בלתי מידתית ובלתי סבירה" בקובעם ללא תשתית ראייתית מספקת ומשכנעת המצדיקה זאת, גיל פרישה אחיד שהינו נמוך בעשר שנים מן הנהוג בשירות המדינה. משכך הגיע בית המשפט למסקנה כי "[מ]דיניות הפרישה הנהוגה בשב"ס ובמשטרה אינה כדין" והורה על בטלותו של הנוהל הפנימי הקובע הוצאה כפויה ואחידה לקצבה בגיל 55 (או 57) לשוטר או סוהר ששירתו עשר שנים לפחות. עם זאת, בהתחשב במורכבות העניין הושעתה הכרזת הבטלות למשך שמונה-עשר חודשים על מנת שבתקופת הביניים יפעלו המשיבים לקביעת הסדרי פרישה חדשים.
3. בעקבות פסק הדין בעניין רוזנבאום אכן נקבעו על ידי השב"ס ועל ידי המשטרה הסדרים חדשים ואנו נתמקד בהסדרים הנוגעים לשב"ס בהיותם נושא העתירה דנן. תחילה קבע השב"ס במהלך שנת 2007 נוהל 03-5007 שכותרתו "שקילת הארכת שירות לסוהר בר-פרישה" (להלן: נוהל שקילת הארכת שירות), וביום 8.3.2009 הוטמע נוהל זה, בשינויים מסוימים, בפקודת הנציבות 02.33.00 "שקילת הארכת שירות לסוהר בר-פרישה" (להלן: פקודת שקילת הארכת שירות), שמעמדה הנורמטיבי הוא כשל הנחיות מינהליות (ראו רע"ב 6956/09 יונס נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 59 לחוות דעתו של השופט י' דנציגר והפסיקה הנזכרת שם (טרם פורסם, 7.10.2010). כן ראו באותו עניין בפסקה 60 הרהורים לעניין סיווג זה).
ההחלטות נושא העתירה שבפנינו בעניינה של זוזל התקבלו, כפי שיפורט להלן, מכוח נוהל שקילת הארכת שירות טרם הטמעתו בפקודת שקילת הארכת שירות. אולם, בהינתן העובדה שהפקודה אימצה בעיקרו של דבר את הוראות הנוהל וזוזל אינה טוענת אחרת, תבחנה ההחלטות נושא העתירה אל מול ההסדר שבפקודה הנוהג כיום בו מיקד למעשה המשיב את טיעוניו. ההוראות הרלבנטיות בפקודה תובאנה בפירוט בהמשך הדברים אך בשלב זה ועל מנת להשלים את התמונה הנורמטיבית ייאמר בתמצית כי על פי פקודת שקילת הארכת שירות נשלחת מדי שנה לסוהרים אשר הגיעו לגיל 57 הודעה לפיה הינם "בני פרישה" ולעניין זה ראוי להדגיש כי המונח "סוהר" אינו מתייחס רק אל מי שמשמש בתפקיד זה הלכה למעשה בין כותלי הכלא אלא אל כלל עובדי שירות בתי הסוהר על מגוון התפקידים האדמיניסטרטיביים והאחרים שהם מבצעים. זאת נוכח הגדרתו של המונח "סוהר" בסעיף 1 לחוק הגמלאות הקובעת כי סוהר הוא מי "שנמנה עם שירות בתי הסוהר לפי פקודת בתי הסוהר, 1946, לרבות סוהר מוסף זמני [ראו הוראות סימן ו' לפרק ג' לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב-1971] ולמעט סוהר חדש כהגדרתו בסעיף 108ב".
סוהרים שקיבלו הודעה כאמור, רשאים להגיש בקשה להארכת השירות אם הם עומדים בתנאים שנקבעו לעניין זה בסעיף 5 לפקודה, ובקשה זו נדונה בפני ועדה בראשות ראש מינהל משאבי אנוש בשב"ס (להלן: הועדה לשקילת הארכת שירות). הוועדה בוחנת את בקשתו של הסוהר על פי אמות המידה המפורטות בסעיף 7 לפקודה, והיא מוסמכת להמליץ על הארכת שירותו בתפקיד הנוכחי; על הארכת השירות תוך העברה לתפקיד אחר; או על הוצאה לקצבה. המלצה על הארכת השירות היא לתקופה שלא תעלה על שנה בכל פעם, ולתקופה כוללת שלא תעלה על שלוש שנים או עד הגיע הסוהר לגיל 60. אולם בהתקיים התנאים הקבועים בסעיף 8(ה) לפקודה רשאית הוועדה להמליץ על הארכת שירות גם מעבר לגיל 60. המלצת הוועדה בבקשה להארכת שירותו של סוהר מובאת בפני נציב השב"ס שהינו הגורם המוסמך להחליט בעניין זה. על ההחלטה המתקבלת רשאי הסוהר להשיג בפני נציב השב"ס וההחלטה בהשגה היא סופית (השוו להסדרים אשר הונהגו במשטרת ישראל לאחר פסק הדין בעניין רוזנבאום ראו: הוראת שעה - סעיפים 3 ו-4 לפקודה 07.07.02 לפקודת המטה הארצי "הפרישה לגמלאות"; פקודה 07.07.10 לפקודת המטה הארצי "הפרישה לגמלאות - הארכת השירות מעבר לגיל הפרישה" (להלן: פקודת המטה הארצי - הארכת שירות)).
העתירה שבפנינו