הנשיאה ד' ביניש:
בעתירה זו מבקשת העותרת, עמותת "יש דין", כי נורה למשיבים להפסיק כל פעולת חציבה במחצבות בבעלות ישראלית הפועלות בשטחי C באזור יהודה ושומרון (להלן: האזור). עוד מבקשת העותרת כי נורה למשיבים להקפיא הליכי רישוי והקצאת מקרקעין להקמת מחצבות חדשות והרחבת המחצבות הקיימות.
תמצית הרקע העובדתי הרלוונטי - פעילות מחצבות באיו"ש
1. בטרם נדון בטענות הצדדים, נעמוד בקצרה על הרקע העובדתי לעתירה כפי שנפרש בפנינו בתגובת המשיבים 1-2 (להלן: המדינה) אשר תיארה את המציאות השוררת באזור בנוגע לרישוי המחצבות ולפעילותן. כעולה מתגובה זו, פעילותן של מחצבות בקנה מידה מסחרי באזור החלה באמצע שנות השבעים של המאה הקודמת, לאחר שהונהג הממשל הצבאי בשטח זה. במהלך שני העשורים הבאים גדל היקף פעילותן של המחצבות באזור וכן עלה שיעור תוצרי החציבה שהועברו לתחומי מדינת ישראל. על פי נתוני המנהל האזרחי, כיום משונעים לתחומי מדינת ישראל כ-94% מתוצרת המחצבות הישראליות וכ-80% מתוצרת המחצבות הפלסטיניות הפועלות באזור (כאשר לא שוררת אחידות בעניין זה בין המחצבות השונות). עוד עולה מנתוני המנהל האזרחי כי כיום קיימות בשטח C עשר מחצבות בבעלות ישראלית, מתוכן שמונה פעילות. מחצבות אלו הוקמו על אדמות מדינה אשר הוקצו למטרה זו על ידי המנהל האזרחי על בסיס תוכניות מתאר שקיבלו את אישורם של מוסדות התכנון הרלוונטיים. הליכי ההקמה של המחצבות באזור כללו בדיקה של הבעלות בקרקע, הליכי תכנון סטטוטוריים מלאים וכן הליכי רישוי חציבה לפי הדין החל באזור (חוק תכנון ערים, כפרים ובנינים הירדני מספר 79 לשנת 1966). בכלל המחצבות הישראליות בשטח C מועסקים כ-200 עובדים פלסטינים. מטענות המשיבות 12-3 (להלן: המחצבות) עולה כי מספר התושבים הפלסטינים המעורבים בפעילות הקשורה במחצבות אף גדול יותר. יצוין, כי המנהל האזרחי גובה ממפעילות המחצבות תשלומים הכוללים דמי חכירה ותמלוגים. סך התמלוגים ששולמו בשנת 2009 בעבור השימוש במחצבות על ידי גורמים ישראלים עומד על כ-25 מליון ש"ח. יצוין עוד, כי בנוסף לאמור לעיל, פועלות בשטחי C תשע מחצבות וכעשרים מנסרות ומפעלי אבן מורשים בבעלות של פלסטינים תושבי האזור, ובשטחי A ו-B פועלות מחצבות ומנסרות נוספות בבעלות פלסטינית.
לפי נתוני תוכנית המתאר הארצית לכרייה וחציבה למשק הבניה והסלילה (תמ"א 14ב), כלל המחצבות באזור מספקות כרבע מהיקף הצריכה של חומרי חציבה מהסוג הרלוונטי במשק הישראלי. להערכת המדינה, המבוססת על תחזית הבסיס המפורטת עבור תמ"א 14ב, גם אם ימשיך המשק הישראלי לצרוך חומרי כרייה וחציבה שמקורם באזור, ואפילו במשך שלושים השנים הבאות בהיקף המשוער (שמוערך בכ-7.2 מיליון טון בממוצע מדי שנה במשך חמש-עשרה השנים הקרובות, ובכ-11.2 מיליון טון בממוצע מדי שנה בחמש-עשרה השנים שלאחריהן), סך הצריכה הכולל לאורך כל התקופה האמורה יכלה כחצי אחוז מתוך פוטנציאל הכרייה הכולל באזור אשר עומד על כ-65.1 מיליארד טון.
העתירה והתפתחויות שחלו לאחר הגשתה
2. העתירה שלפנינו הוגשה ביום 9.3.2009, ובמסגרתה התבקש כאמור בית המשפט להורות על הפסקת פעילות החציבה של מחצבות בבעלות ישראלית הנמצאות באיו"ש. העתירה נקבעה לדיון, ותגובתה המקדמית הראשונה של המדינה הוגשה ביום 19.5.2009, עובר למועד הדיון. כבר בתגובה זו, הודיעה המדינה כי "המשיבים מתייחסים ברצינות רבה לפניית העותרת". בהתאם, הודיעה המדינה כי הוחלט לערוך עבודת מטה בשיתוף משרדי ממשלה שונים לבחינת מדיניות המשיבים ביחס לסוגיה שמעלה העתירה. לפיכך, התבקש בית המשפט לדחות את מועד הדיון. בקשה זו נענתה, וכמוה בקשה נוספת שהוגשה בשלב מאוחר יותר. הדיון נדחה פעמיים אפוא ונקבע מחדש ליום 9.12.2009. בתום הדיון, הורינו למדינה לשוב ולעדכן באשר לעמדתה ביחס לסוגיה המשפטית המתעוררת בעתירה, וזאת בתוך ארבעה חודשים. המדינה הגישה את עמדתה ביום 20.5.2010 וממנה עלה כי בעקבות עבודת המטה שנערכה נקבע כי יערך רישום נפרד של ההכנסות המתקבלות מתמלוגים ומדמי חכירה שמשלמות המחצבות באזור וכי כספים אלו יוקדשו למימון פעילותו של המנהל האזרחי לטובת תושבי האזור.
כן עלה כי ראש המינהל האזרחי גיבש שורת המלצות שבשל אופייה הרחב של הסוגיה הועברו לאישור הדרג המדיני. במסגרת המלצות אלה הוצע ראשית, כי מחצבות הפועלות כיום מתוקף היתרים שהוענקו להם על-ידי המינהל האזרחי ימשיכו בפעולתן במתווה בו הן פועלות היום. בכל הנוגע לפתיחת מוקדי חציבה חדשים במחצבות הקיימות, הוצע לאשר ככלל פתיחת מוקדים כאמור, וזאת בהישען על העובדה כי סירוב לבקשות אלה כמוהו כסגירת המחצבה. עם זאת, הומלץ ש
ככלל
לא תאושר הקמת מחצבות חדשות באיו"ש שעיקר מטרתן הפקת חומרי חציבה לצורך שיווקם בישראל. שנית, הומלץ ליתן דגש על שיקומן של מחצבות נטושות שהחציבה בהן הסתיימה, תוך תיקון הפגיעה בנוף, הכשרת השטח לקראת השבתו לייעודו המקורי וכיוצא בזאת. שלישית, הומלץ לשקול את האפשרות להעלאת שיעור התשלום לקופת האזור ביחס לתוצרי חציבה המוצאים לישראל. המדינה סבורה כי "צעדים אלה יאפשרו להקפיד הקפדה יתרה על קצב הפקת המחצבים באזור, ולוודא כי יישאר כזה העושה שימוש בחלק מזערי מפוטנציאל החציבה... כלומר יהא שימוש סביר, שאינו בזבזני במשאבי האזור, ואשר לא יביא לכילויים".
תמצית טענות הצדדים
3. העותרת היא עמותה אשר כעותרת ציבורית מעלה בפנינו טענות עקרוניות מתחום המשפט הבינלאומי ומתייחסת לשאלה הנוגעת למדיניות ישראל בכל הנוגע לפעילות המחצבות של ישראלים באיו"ש. הטענה המרכזית של העותרת נסובה על פרשנות תקנה 55 לתקנות בדבר דיניה ומנהגיה של המלחמה ביבשה, הנספחת להסכם האג הרביעי משנת 1907 (להלן: תקנה 55 לתקנות האג או התקנה), הקובעת כדלקמן:
"55. The occupying State shall be regarded only as administrator and usufructuary of public buildings, real estate, forests, and agricultural estates belonging to the hostile State, and situated in the occupied country. It must safeguard the capital of these properties, and administer them in accordance with the rules of usufruct".
ובנוסחה בעברית, כפי שהובא בבג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481 (2005) (להלן: עניין חוף עזה):
"המדינה הכובשת תיחשב רק כמנהל וכבעל טובת-הנאה בבנינים הציבוריים, נכסי דלא ניידי, יערות ונחלות חקלאיות השייכים למדינה האויבת והנמצאים בארץ הכבושה. עליה לשמור על קרן הנכסים האלה ולנהלם לפי כללי טובת-ההנאה" (ענין חוף עזה, עמ' 584).
לטענת העותרת, אופייה המכלה של פעולת החציבה אינה עולה בקנה אחד עם המגבלות הקבועות בתקנה. כן נטען, כי פעילות המחצבות אינה מתיישבת עם עקרון העל של דיני התפיסה הלוחמתית, הקבוע בתקנה 43 לתקנות האג, ואשר לפיו חייב המפקד הצבאי לפעול לטובת האזור בלבד תוך איסור מוחלט לעשות שימוש בנכסי הציבור לטובת המעצמה הכובשת וצרכיה שאינם ביטחוניים. לשיטת העותרת, תוצרי הכרייה מן המחצבות אינם משרתים את צורכי האוכלוסייה המקומית או את צרכיה הביטחוניים של המעצמה הכובשת, כי אם את צרכיה הכלכליים של ישראל ותאגידים פרטיים שקיבלו רישיונות חציבה, ומכאן שאף בשל כך יש להורות על הפסקת פעילות המחצבות.
4. המדינה מצידה טוענת לדחיית העתירה, הן מטעמי סף והן לגופם של דברים. כבר בפתח טיעוניה הבהירה המדינה, כי סוגיית פעילותן של מחצבות ישראליות באזור הינה מורכבת בהרבה מכפי שהיא מוצגת על ידי העותרת. כך, הדגישה המדינה כי מדובר בסוגיה מדינית שהוסדרה בהסכם הביניים אודות הגדה המערבית ורצועת עזה בין ישראל לבין ארגון אש"ף משנת 1995 (להלן: ההסכם או הסכם הביניים) באופן המאפשר את המשך פעולתן של המחצבות בעת הזו, וכי על-פי ההסכם הנושא יהווה חלק מכל משא-ומתן עתידי שיערך בין מדינת ישראל לבין הפלסטינים. בנסיבות אלו, ובהתחשב בכך שהעתירה אינה מעלה טענה בדבר פגיעה בזכויות הפרט של תושבים מוגנים באזור, נטען על-ידי המדינה כי מתן הסעד המבוקש בעתירה יהווה התערבות בלתי מוצדקת בנושאים מדיניים, ומכאן שדינה להדחות על הסף. המדינה הוסיפה וטענה כי מדובר בעתירה כוללנית הכורכת יחד את עניינן של כל המחצבות הישראליות הפועלות באזור מבלי לערוך כל הבחנה ביניהן ומבלי לפרוש תשתית עובדתית הנדרשת לצורך הכרעה, כגון כמות התוצרת שכל אחת מהמחצבות מייצאת אל מחוץ לשטח האזור וההשלכות הצפויות כתוצאה מסגירתה של כל מחצבה. כמו כן, נטען כי המחצבות עברו הליכי הקצאה ותכנון פומביים בהם ניתנה אפשרות להגיש התנגדויות ורובן פועלות מזה שנים רבות, ומכאן שהעתירה לוקה בשיהוי אובייקטיבי וסובייקטיבי כבד.
לגופה של העתירה, השיבה המדינה כי לצד הפרשנות שמעניקה העותרת לתקנה 55 לתקנות האג, קיימות בספרות גישות אחרות המעניקות פרשנות מרחיבה יותר לתקנה. בהתאם לגישות אלה, תקנה 55 מעניקה למחזיק בתפיסה לוחמתית זכות לניצול משאבי טבע באופן סביר, היינו שימוש שאינו מכלה את הקרן. המדינה הציגה נתונים שונים התומכים לשיטתה בטענה כי השימוש שנעשה בתוצרי הכרייה הינו נמוך ביותר ביחס לפוטנציאל הטמון בהם, ולפיכך אין בו כדי לכלות את הקרן. כן נטען כי פעילות המחצבות משרתת את טובת האזור. מכל מקום, נטען עוד על-ידי המדינה, כי פרשנות העותרת אינה עולה בקנה אחד עם הפרקטיקה המדינתית ועל כן אינה משקפת את הדין המצוי.
5. המשיבות 12-3, שהינן המפעילות המורשות של מחצבות הפועלות באזור, הצטרפו לטענות שהוצגו בתגובת המדינה וכן ראו להוסיף עליהן. מתגובותיהן של המשיבות עולה כי לא דומה מחצבה אחת לרעותה מבחינת היקף הפעילות, סוג התוצרים, משך השנים בהן היא פועלת, אחוז תושבי האזור בקרב עובדיה, אחוז תוצרי החציבה אותם היא משווקת בתחומי מדינת ישראל, אחוז תוצרי החציבה המשווקים על ידה בתחומי האזור וזהות הצרכנים של תוצרי החציבה באזור (מתיישבים ישראליים, פלסטינים או רשויות הצבא). מתגובות המשיבות מסתמן כי הנתונים העובדתיים מכילים גיוון שאינו מאפשר לדון בהן כבמקשה אחת. עם זאת, מספר טיעונים עוברים כחוט השני בתגובותיהן של כל המשיבות: המשיבות הדגישו כי הן תורמות בפעילותן לפיתוח כלכלי ולמודרניזציה של האזור באופנים רבים וביניהם הכשרת עובדים, תשלום תמלוגים והספקת תוצרי חציבה הנדרשים לצורך בנייה. בהקשר זה ציינו המשיבות כי אחוזים ניכרים מתוצרי החציבה שלהן משווקים בתחומי האזור לפלסטינים ולמתיישבים ישראלים כאחד (בשיעור משתנה בין מחצבה למחצבה) וכי מתן הסעד המבוקש בעתירה יגרום לפגיעה אנושה לא רק בהן, אלא גם בעובדיהן ובספקי שירותים שונים מקרב האוכלוסייה המקומית אשר המחצבות מהוות את מטה לחמם.
דיון
6. העתירה שלפנינו הוגשה על-ידי עותרת ציבורית, והיא מבקשת להביא להפסקת פעילותן ארוכת השנים של המחצבות הישראליות הפועלות באזור, בהישען על טענות שעניינן בהגנה על האינטרס של כלל האוכלוסייה הפלסטינית המוגנת בשטח הנתון לתפיסה לוחמתית. בעתירה לא הוצגו עותרים קונקרטיים הטוענים לפגיעה הנגרמת להם מן הפעילות האמורה, ומתבקש במסגרתה סעד כללי וגורף שעניינו בהפסקת פעילות המחצבות באשר הן. ברם, נראה כי נשתכח מליבה של העותרת כי על האינטרסים של האוכלוסייה המוגנת - בוודאי באופן בו הוצגו בעתירה - אמונה בין היתר הרשות הפלסטינית, השותפה אף להסכמים מדיניים עם מדינת ישראל. כך בכלל, וכך במיוחד בנסיבות העניין שלפנינו, שכן הסוגיה הנוגעת להסדרת פעולתן של המחצבות בשטח C עלתה במפורש על שולחן המשא-ומתן בין ישראל לפלסטינים במסגרת הסכם הביניים, ועוגנה במסגרתו. כך, נקבע בסעיף 31 לתוספת הראשונה לנספח 3 (הנספח האזרחי) להסכם הביניים, כי האחריות על נושא המחצבות והמכרות בשטחי C - ובכלל זאת, סמכויות רישוי, פיקוח, הגדלה והפעלה שלהם - תועבר בהדרגה מהמנהל האזרחי לצד הפלסטיני במסגרת תהליך כולל של העברת כוחות ואחריות בשטחים אלו. במסגרת זו, הוסכם בין הצדדים כי במהלך תקופת הביניים תוספנה המחצבות לפעול ואף נקבע כי שאלות שיתעוררו במהלך תהליכי העברת הזכויות על המחצבות תידונה על ידי ועדה משותפת שהצדדים התחייבו לכבד את המלצותיה, וכי "עד לקבלת החלטתה של הוועדה, הצד הפלסטיני לא ינקוט בכל אמצעי העלול להשפיע באופן שלילי על מחצבות אלו".