השופט ע' פוגלמן:
לפנינו שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז (כב' השופט א' יעקב) שקיבל תביעה שהגישו מפעלי תרנ"א מלונאות ונופש בע"מ (להלן: תרנ"א) וכרמל שירותי מחנות בע"מ (להלן: כרמל) נגד מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) והצהיר כי המינהל הפר את הסכם הפשרה (כהגדרתו להלן) שנחתם בינו לבין המשיבות וכי חלופת התכנון להסכם הפשרה (כהגדרתה להלן) עומדת בתוקפה.
רקע עובדתי
1. בשנת 1973 התקשרה תרנ"א עם המינהל בהסכם לחכירת שטח בגודל של כ-19.9 דונם הממוקם בגבול הצפוני של היישוב מכמורת ומהווה חלק מחלקה 7 בגוש 10576 (להלן בהתאמה: הסכם החכירה והקרקע החכורה). מטרת החכירה הייתה הקמת "מבני בונגלוס, מסעדה ובית קפה". בשנת 1990 הגיש המינהל תביעה (להלן: תביעת הפינוי) נגד המשיבות לסילוק ידן משטח בגודל של כ-8.8 דונם הממוקם בחזית הקרקע החכורה (להלן: חזית הכפר או הקרקע). המינהל טען ששטח חזית הכפר אינו חלק מהקרקע החכורה ושהמשיבות פלשו אליו והפעילו בו גן אירועים.
2. לאחר שהוגשה תביעת הפינוי, התנהל בין הצדדים משא ומתן ממושך שבסופו נחתם (ביום 12.5.1998) הסכם פשרה (להלן: הסכם הפשרה). ההסכם הקנה למשיבות זכות לבחור בין שתי חלופות: לפי חלופה א' (להלן: חלופת הפינוי), עליהן לפנות את השטחים המוחזקים על-ידן ללא הסכם חכירה תוך 60 ימים ממועד כניסת חלופה זו לתוקף. במסגרת חלופה ב' (להלן: חלופת התכנון) - שמפאת חשיבות נוסחה לענייננו אביאה להלן במלואה - הוסכם:
(א) הנתבעים יגישו תוך 45 יום מיום חתימת הסכם זה בקשה לשימוש חורג (אם טרם הגישו) על השטחים הנ"ל לתקופה שלא תעלה על חמש שנים, החל מ-5.5.98 ועד 4.5.2003 (להלן: התקופה הנ"ל) על מנת שבתקופה זו יפעלו או ימשיכו לפעול בכל הדרכים החוקיות אצל רשויות התכנון המתאימות לאישור תוכנית בנין עיר חדשה והיתר בניה כדין.
התוכנית (תוכנית בנין עיר) שתוכן על שטחי תרנ"א (שטחים שבחכירה ושטחים המוחזקים על ידה ללא הסדר) תקבל זכויות בניה יחסיות מתוכנית על שטח גדול יותר המתגבשת באזור זה. זכויות יחסיות אלה תקבענה בתאום עם מחלקת התכנון של ממ"י - מחוז חיפה.
(ב) בכפוף לאמור בסעיפים קטנים ג' ו-ה' ובתנאי שהנתבעים יגישו בקשה לשימוש חורג במועד ובתנאים כאמור בסעיף (א') לעיל, התובע יתן לנתבעים הרשאה זמנית לתקופה הנ"ל לשימוש חורג, שלא תעלה על 5 שנים, תמורת תשלום דמי שימוש ראויים, שישולמו מראש עבור כל התקופה הנזכרת בסעיף (א') לעיל.
במקרה שלא תוגש בקשה לשימוש חורג כאמור בסעיף (א') לעיל, או לא ישולמו דמי השימוש הראויים מראש כאמור בסעיף זה תכנס לתוקפה חלופה א'.
(ג) בכפוף לאמור בסעיף ו' להלן, היה והנתבעים לא ישיגו היתר בניה על השטחים הנ"ל עד תם התקופה הנ"ל, תיכנס לתוקפה חלופה א' לעיל החל מ-4.5.2003, או מיום הסירוב הסופי, הכל לפי המוקדם יותר, והמועדים הנזכרים בחלופה א' סעיפים (1)-(3) ישונו בהתאם.
(ד) היה ועד תום התקופה הנ"ל, או תוך כדי התקופה הנ"ל, הנתבעים ישיגו אישור לתוכנית חדשה עפ"י חוק התכנון והבניה והיתר בניה, מתחייבים הם לחתום על הסכם פיתוח לתקופה של 3 שנים עם התובע בתנאים לפי שיקול דעת המינהל ובתנאים המקובלים במינהל, שיהפוך לחוזה חכירה לדורות לתקופה של 49 שנים מיום אישור עיסקת ההקצאה בהנהלת מינהל מקרקעי ישראל, וישלמו עם דרישת המינהל את הכספים שיופיעו במכתב ההודעה על אישור ההקצאה בתנאים המפורטים בה לפי שומת השמאי הממשלתי בהתאם לנוהלי המינהל.
(ה) היה והנתבעים לא יקבלו היתר לשימוש חריג עליהם להודיע לתובע מיד על דחיית בקשתם לשימוש חריג, ובמקרה זה תחול עליהם חלופה א' לעיל מיום הסירוב למתן היתר חריג, והמועדים הנזכרים בחלופה א' ישונו בהתאם לאמור בסעיף זה.
(ו) מוסכם בזה שאם הנתבעים יפעלו בדייקנות כאמור בחלופה ב' לעיל, התובע לא יתנגד לבקשות הנתבעים שיגישו לוועדות התכנון הסטטוטוריות, בתנאי שהתוכניות שיגישו יאושרו קודם ע"י המינהל, כדי לוודא שהן תואמות את תכניות המתאר שיוזם התובע באיזור.
בסעיף 4 להסכם הפשרה הודיעו המשיבות כי הן בוחרות בחלופת התכנון. כלומר, חלופת הפינוי תיכנס לתוקף רק אם וכאשר המשיבות לא תעמודנה באיזה מהתנאים שנקבעו בחלופת התכנון. הסכם הפשרה קיבל תוקף של פסק דין ביום 13.5.1998.
3. ביום 31.8.1998 פנו המשיבות אל המינהל בכתב וביקשו שיחתום כבעלים על בקשה למתן היתר לשימוש חורג (להלן: הבקשה לשימוש חורג) טרם הגשתה לדיון בוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה (להלן: הוועדה המקומית). ביום 19.11.1998 השיב המינהל כי יסכים לחתום על הבקשה בהתאם לנהליו ובכפוף לאישור מהוועדה המקומית. ביום 6.12.1998 כתבו המשיבות למינהל כי הוועדה המקומית מתנה את הסכמתה לדון בבקשה לשימוש חורג בחתימתו כבעל הקרקע על התוכניות. המשיבות ציינו כי לדעתן, על פי הסכם הפשרה היה על המינהל לחתום על התוכניות, אולם נוכח סירובו לעשות כן הן יגישו את הבקשה כמות שהיא (ללא חתימת המינהל). ביום 7.12.1998 שלח המינהל לתרנ"א מכתב להבהרת כוונתו; המינהל ציין כי "אין המדובר באישור עצמו [לשימוש חורג - ע' פ'], אלא הסכמה עקרונית של הוועדה כי באזור המיועד לא תהא לה התנגדות ליתן אישור לשימוש חורג".
4. בהעדר חתימה של המינהל, הבקשה לשימוש חורג לא הובאה לדיון בוועדה המקומית. המשיבות ניסו למצוא אפיק נוסף לדיון וביום 3.5.2001 פנה אדריכל ש' רוה מטעמן ללשכת התכנון המחוזית, ציין כי משרדו עמל על הכנת תוכנית לאזור וביקש לבדוק אם ניתן לאשר שימוש חורג או ליתן היתר בניה בשטח חזית הכפר. ביום 17.5.2001 השיבה היועצת המשפטית של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה (להלן: הוועדה המחוזית) כי התוכנית היחידה שבתוקף בגוש ובחלקה הנ"ל היא תמ"א 13, המחייבת תוכנית מפורטת כתנאי למתן היתרי בנייה. בהעדר תוכנית מפורטת בתוקף לא ניתן להיעתר לבקשה לשימוש חורג, וכל בניה המתבצעת במקום היא בלתי חוקית. הכנת תוכנית בנין עיר, צוין במכתב, תאפשר לאשר היתרי בניה כחוק.
5. ביום 2.7.2002 פנה המינהל לתרנ"א בטענה כי האחרונה פלשה לשטח שאינו נכלל בהסכם החכירה ודרש את פינויו. ביום 24.7.2002 השיבה תרנ"א כי השטח שאליו מתייחס המכתב נכלל בהסכם הפשרה והוסיפה, בין היתר כי פעלה בהתאם להסכם הפשרה לקידום תוכנית שתחול על הקרקע. תרנ"א צירפה למכתבה תוכניות שהכינה וביקשה שהמינהל יחתום עליהן כבעלים טרם הגשתן לוועדה המקומית. ביום 25.9.2002 השיב המינהל כי לשיטתו תרנ"א לא עמדה בתנאים שנקבעו בחלופת התכנון שבהסכם הפשרה, בין היתר בכל הנוגע לקבלת אישור לשימוש חורג, הכנת תוכנית ותשלום דמי שימוש ראויים עבור השטח שבחזית כפר הנופש, ובשל כך חלופת הפינוי נכנסה לתוקף זה מכבר (להלן: הודעת המינהל). המינהל הוסיף כי התוכנית שהוגשה לחתימתו אינה מקובלת עליו בהיותה לוקה בפגמים תכנוניים מהותיים, וכי נכללו בה שטחים מעבר לקרקע החכורה ולשטח שבחזית כפר הנופש. לבסוף דרש המינהל מתרנ"א שתחדל מהשכרת מבנים לשכירות ארוכת טווח לא תיירותית באופן שמנוגד למטרת החכירה.
6. על רקע חליפת מכתבים זו, הגישו המשיבות (ביום 20.11.2002) כתב תביעה נגד המינהל. המשיבות טענו שהמינהל הפר את הסכם הפשרה בכך שסירב לחתום על הבקשה לשימוש חורג ועל תוכנית המתאר שהכינו, בכך שטען שהן לא עמדו בתנאי חלופת התכנון ובכך שדרש מהן לפנות את חזית הכפר. הסעדים שנתבקשו בכתב התביעה כללו: הצהרה כי חלופת התכנון עודנה בתוקף; כי טרם החלה תקופת התכנון והבניה הנקובה בחלופת התכנון; כי תקופה זו תחל להימנות מרגע שהמינהל יאשר את התכניות; וכי תיתוסף אליה כל תקופה שתידרש אם הסיבה לעיכוב בהגשת התוכניות תהיה נעוצה בהתנהגות המינהל. כמו כן עתרו המשיבות להורות למינהל לחתום על תכנית המתאר שהכינו ולהתיר להן לפצל את סעדיהן.
7. לאחר הגשת התביעה פתחו הצדדים במשא ומתן ממושך בניסיון להביא את המחלוקות לפתרון ללא צורך בהכרעה משפטית. בית המשפט המחוזי נעתר לבקשות משותפות חוזרות ונשנות לדחות את הדיון כדי לאפשר להידברות לבוא לידי מיצוי. משחלפו למעלה מחמש שנים והצדדים לא הצליחו לגשר על הפערים ביניהם, הורה בית המשפט המחוזי על הגשת תצהירי עדות ראשית. תצהירי המשיבות הוגשו בשלהי חודש יוני 2008; תצהירי המינהל הוגשו בשלהי חודש ינואר 2009; הוכחות נשמעו בחודש יוני 2009 ופסק הדין ניתן, לאחר שהוגשו סיכומים בכתב, ביום 1.3.2010.