השופטת א' פרוקצ'יה:
רקע
1. לפנינו עתירה בה מבקשות העותרות, עמותות הפועלות לקידום זכויותיהם של הלוקים באוטיזם, ובליקויים של PDD או ASD, לרבות הליקויים המכונים PDD NOS ותסמונת אספרגר (להלן: רצף אוטיסטי) להורות למשיב, המוסד לביטוח לאומי, לחזור ולהכיר בזכאותם לגמלאות נכות של ילדים הסובלים מליקויים של רצף אוטיסטי, כפי שהכיר בעבר.
2. העותרת 1, אלו"ט אגודה לאומית לילדים אוטיסטים, הינה עמותת הורים לילדים, מתבגרים ובוגרים, המאובחנים כלוקים בהפרעה התפתחותית של רצף אוטיסטי, והפועלת לקידום זכויותיהם, הטיפול בהם, ופיתוח השירותים המוצעים להם. העותרת 2, העמותה לילדים בסיכון, הינה עמותה ציבורית הפועלת, בין היתר, להענקת טיפול רפואי ופרה-רפואי לילדים אוטיסטים בגילאי שנה עד שבע שנים.
3. סעיף 222 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי) מסמיך את שר הרווחה לקבוע "הוראות מיוחדות, תנאים ומבחנים בדבר תשלום קצבה בעד ילד נכה הסובל מליקויים מיוחדים שנקבעו בהן". מתוקף סמכותו זו, התקין השר את תקנות הביטוח הלאומי (דמי מחיה, עזרה ללימודים וסידורים לילד נכה), התשנ"ח-1998, (להלן: תקנות הביטוח לאומי, או התקנות). תקנה 1 לתקנות הביטוח הלאומי מגדירה "ילד עם ליקוי מיוחד" כילד אשר רופא מומחה למחלות ילדים, אשר הוסמך על ידי המוסד לביטוח לאומי, קבע כי מתקיים בו אחד הליקויים המנויים בתוספת השניה לתקנות. בין היתר, נכללים בהגדרה זו "ילד הסובל מאוטיזם או מפסיכוזה וכן ילד במצב פסיכיאטרי-התנהגותי דומה לליקויים האמורים..." (פרט 2 בחלק ג' לתוספת השניה). התקנות קובעות כי ילדים הלוקים באוטיזם או במצב פסיכיאטרי- התנהגותי הדומה לאוטיזם זכאים למספר גמלאות כמוגדר שם.
4. המונחים 'רצף אוטיסטי' או 'ספקטרום אוטיסטי' מקובלים בספרות המקצועית לתיאור רצף של הפרעות התפתחות שונות, ובהם הפרעה התפתחותית מסוג PDD (Pervasive Development Disorder), או ASD (Autistic Spectrum Disorders), לרבות הליקויים המכונים PDD NOS (Pervasive Development Disorder, Not Otherwise Specified) ותסמונת אספרגר.
5. השאלה שהונחה לפתחינו הינה, אפוא, זו: האם ילדים הלוקים בליקויי רצף אוטיסטי הינם "ילדים במצב פסיכיאטרי-התנהגותי הדומה לאוטיזם", הזכאים, מתוקף כך, לגמלאות השונות המוענקות מכוח תקנות הביטוח הלאומי?
טענות העותרות
6. לטענת העותרות, באחרונה שינה המשיב את מדיניותו ארוכת השנים, שהכירה בילדים הלוקים בליקויי רצף אוטיסטי כזכאים לגמלאות על פי התקנות, ובשנה שקדמה להגשת העתירה, דחה עשרות בקשות להכרה כאמור, ואף שלל את זכאותם של ילדים אשר נמצאו זכאים לכך בעבר. לדבריהן, שינוי המדיניות מקורו בהחלטת המשיב לבחון את הזכאות לגמלאות אלה באמצעות מבחנים הבודקים את רמת התפקוד ואת מידת תלותם של מבקשי ההכרה באחרים, אף שאין למבחנים אלה ולתוצאותיהם דבר עם הזכאות לגמלה. לשיטתן, תקנות הביטוח הלאומי, על פי לשונן ותכליתן, קובעות זכאות לגמלאות הנזכרות על סמך סוג הליקוי ממנו סובל הילד - אוטיזם או מצב פסיכיאטרי-התנהגותי הדומה לאוטיזם - וזאת בלא כל קשר למבחן יכולת או מידת הצורך בהשגחה. יתרה מכך, ליקויי הרצף האוטיסטי אינם מתבטאים בהכרח במגבלות גופניות, אלא בפגיעה במיומנויות חברתיות, רגשיות ותקשורתיות, ואף מטעם זה, אין מבחנים אלה מתאימים לבחינת זכאות הילדים לגמלאות.
העותרות מדגישות, כי הזכאות לגמלה של ילדים הלוקים בליקויי רצף אוטיסטי נובעת גם מזכותם הבסיסית לבריאות, ומזכותם לחיים בכבוד, שהן בעלות מעמד חוקתי מכוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. במציאות הקיימת, ובהתחשב בעלויות הכבדות הכרוכות בטיפול בילדים אלה, סביר להניח כי בלא תמיכת המדינה בדרך של הענקת הגמלאות, לא יזכו הילדים לטיפול החיוני להם.
העותרות מציינות כי, מעבר לחשיבות הגמלאות גופן לילדים בעלי הליקוי האמור, ההכרה בזכאותם מהווה תנאי לקבלת זכויות אחרות המוענקות לנכים ולמשפחותיהם. כך למשל, היא מהווה תנאי לכניסת הילד למעונות יום שיקומיים, בהתאם לחוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס-2000; היא מהווה תנאי מוקדם למימוש זכויות נוספות, כגון קבלת תו חניה לרכב של נכה, וכן קבלת הקלות בנקודות זיכוי במס הכנסה, הנחה בארנונה, ועוד. מדברי העותרות עולה, אפוא, כי הכרה בזכאות לגמלה הינה בעלת השלכות מרחיקות לכת על הילד ועל משפחתו, הן מבחינה כלכלית טהורה, והן מבחינת יכולת המימוש של זכויות אחרות המגיעות לילד נכה על פי הסדרים שונים שבדין.
לאור כל האמור, בקשו העותרות, כי ינתן צו על-תנאי, המורה למשיב ליתן טעם מדוע לא יעניק לילדים הלוקים בליקויי רצף אוטיסטי גמלאות נכות, בהתאם להוראות תקנות הביטוח הלאומי.
עמדת המשיב
7. בתגובתו המיקדמית לעתירה טען המשיב, כי דינה להידחות על הסף, מאחר שלבית הדין לעבודה הסמכות הייחודית לדון בתובענה של מי שטוען לזכות לגמלה, וכן מן הטעם שהעתירה אינה עוסקת במקרים פרטניים קונקרטיים, אלא היא בעלת אופי כללי וכוללני. לגופו של ענין, טען המשיב, כי מפאת מגבלות תקציביות, אין להכיר בכל ילד בעל צרכים מיוחדים בתורת "ילד נכה" הזכאי לגמלת נכות. המשיב אישר בתגובתו, כי הוא אכן שינה ממדיניותו הקודמת, ולפיה ניתנה בעבר הכרה לילדים הלוקים בליקויי הרצף האוטיסטי כזכאים לגמלאות האמורות. הוא הוסיף, כי הנסיון מלמד כי לא כל הילדים המאובחנים כלוקים בליקויי הרצף האוטיסטי, הם בעלי נכות הדומה למצבם של ילדים אוטיסטיים, ולכן הכרה אוטומטית בזכאות לגמלה של בעלי נכות כזו אינה במקומה.
הליכים והתפתחויות בעקבות העתירה
8. בהסכמת המשיב, ניתן צו ביניים, לפיו עד להכרעה בעתירה לא ייזום המשיב בדיקות והערכות חדשות לגבי ילדים שזכאותם לגמלה הוכרה בעבר על פי המדיניות הקודמת, וזאת, גם אם הגיע מועד המעקב השגרתי שלהם. בהמשך, הובהר בצו הביניים, כי כל ילד אשר אובחן כסובל מליקויי רצף אוטיסטי יהיה זכאי לגמלה המוענקת מתוקף תקנות הביטוח הלאומי לילדים אוטיסטיים. עם זאת, הובהר, כי המשיב יהיה רשאי לערוך בדיקות מטעמו לצורך איבחון מצבו של הילד, ולא יהיה חייב לאמץ ממצאי איבחון שיוגשו לו מטעם מבקש הגמלה.
9. בסמוך לאחר הגשת העתירה, גיבשו העותרות והמשיב הסכמה להקמת ועדה מקצועית משותפת, במטרה להגיע לעמק השווה באשר לפרשנות התקנות, ולשאלת תחולתן על ילדים הלוקים בליקויי הרצף האוטיסטי. הדיון בעתירה נדחה על מנת לאפשר לוועדה להתקדם בדיוניה, ואולם בסופו של דבר, לא הושגה הסכמה בסוגיות בהן התבקשה הועדה להכריע.
10. בחודש מאי 2008, מינה שר הרווחה, מר יצחק הרצוג, ועדת מומחים בראשות הפרופ' אברהם שטיינברג לדון בפן המקצועי של הסוגיות המועלות בעתירה (להלן: ועדת שטיינברג). כתב המינוי הסמיך את הוועדה להערכת הרצף האוטיסטי לצרכי גמלה מהביטוח הלאומי לבחון שאלות שונות, ובין היתר את השאלה העומדת במוקד עתירה זו: "האם ילדים הסובלים מלקות הרצף האוטיסטי (PDD או ASD, לרבות PDD NOS ותסמונת אספרגר) הינם במצב פסיכיאטרי-התנהגותי דומה לילד הסובל מאוטיזם?" כמו כן, התבקשה הוועדה לחוות דעתה באשר למבחנים שיש לערוך לשם אבחון ילדים הסובלים מליקויים כאמור, ובאשר לאפשרות להעניק להם גמלה באופן מדורג, בהתאם לממצאים שייקבעו באותם מבחנים.
דו"ח ועדת שטיינברג