השופט ח' מלצר:
1. האם יורשיו, או מנהל העיזבון של מי שהגיש תביעה לפי חוק פיצוי לנפגעי גזזת, התשנ"ד-1994 (להלן - החוק, או חוק הפיצוי לנפגעי גזזת) רשאים להמשיך ולנהל את תביעתו על פי החוק גם לאחר פטירתו, אף אם טרם התקבלה החלטה סופית בתביעתו? זו השאלה העומדת לפנינו בעתירה זו, שהוצא בה צו-על-תנאי.
2. העתירה מכוונת כנגד פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה ב-ע"ע 1518/04 עזבון המנוח מאיר אלבז ז"ל נ' מדינת ישראל - המרכז הארצי לפיצוי נפגעי גזזת (לא פורסם, 15.9.2005) (להלן - פסק הדין, או עניין אלבז), אשר במסגרתו נדחה הערעור על פסק-דינו של בית הדין האזורי בחיפה ב-ע"ב 2201/03 ובגדרו נקבע, בין היתר, כי חוק הפיצוי לנפגעי גזזת איננו מזכה בגימלה, תובעים אשר נפטרו טרם שנקבע שיעור נכותם בוועדה הרפואית הפועלת מכוח החוק. יוער כי פסק דין זה שייך ישירות לענייננו מכוח הסכמה דיונית של העותרים 2 ו-3 והמשיבה 2 בעתירה שלפנינו, במסגרת ההליכים שהם ניהלו בבית הדין האיזורי לעבודה בחיפה, הסכמה שעל פיה האמור בפסק הדין יחול עליהם. נוכח העובדה שהנושאים העולים בעתירה מורכבים מעט, הרי שעל מנת לרדת לשורש הדברים נציג ראשית לכל דברי רקע רלבנטיים.
העתירה והשתלשלותה
3. המנוחה תחיה בר-אור ז"ל (להלן - המנוחה), שעיזבונה הוא העותר 2, הגישה בתאריך 19.7.01 תביעה לפיצוי על פי חוק הפיצוי לנפגעי גזזת. המנוחה נפטרה בתאריך 10.12.2001, כ-5 חודשים לאחר הגשת התביעה וטרם שהיה סיפק בידה להופיע בפני ועדת המומחים הפועלת מכוח החוק (ותפקידה לקבוע אם מגיש התביעה הוא מי שניתן לו טיפול בהקרנה). יצוין, כי למנוחה נשלח זימון להופיע בפני ועדת המומחים - לתאריך 21.3.02 (כ-8 חודשים לאחר הגשת התביעה). הזימון יצא כבר לאחר מותה של המנוחה כיוון שלמשיבה לא היה ידוע על דבר מותה. לאחר פטירתה של המנוחה הגיש, בתאריך 12.3.02, האלמן שלה, הוא העותר מס' 3 (להלן - העותר), תביעת שאירים מכוח סעיף 10 לחוק, אשר התקבלה ובמסגרתה קבעה ועדת מומחים שלמנוחה אכן ניתן בשעתו טיפול בהקרנה וועדה רפואית מצאה כי מחלתה המנויה בתוספת לחוק גרמה למותה. לאחר שהעותר קיבל את מענק השאירים, בתאריך 6.12.02, הפסיקה המשיבה 2 (להלן - המשיבה, או המדינה), בתאריך 10.12.02, את הטיפול בתביעתה של המנוחה, שכאמור בירורה לא נסתיים עובר למותה בועדות השונות שהוקמו לצורך זה מכוח החוק.
על החלטה זו של המדינה "לסגור" את תיק התביעה הוגש ערעור לבית הדין האזורי לעבודה בחיפה. במסגרת ההליך שהתנהל בבית הדין האזורי הגיעו, כאמור, הצדדים שם להסכמה דיונית (להלן - ההסדר הדיוני) ולפיה הערעור שהגישו העותרים יימחק וכי פסק הדין שיינתן בעניין אלבז הנ"ל (שהיה באותה עת תלוי ועומד) - יחול על המקרה שלפנינו. עוד הסכימו הצדדים כי אם בפסק הדין בעניין אלבז לא תימצאנה תשובות לנסיבות הערעור בעניינה של המנוחה - שמורה לעותרים הזכות לחדש את ערעורם.
4. לאחר הסכמה זו פסק בית הדין האזורי לעבודה בחיפה בתביעת אלבז. בית הדין האזורי הנכבד אימץ בפסק דינו את עמדת המדינה בקובעו כי תובע שנפטר במהלך הליכי בירור תביעתו מכוח חוק הפיצוי לנפגעי גזזת- אין להמשיך ולברר את תביעתו וזאת בהתאם לאמור בסעיף 308 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - חוק הביטוח הלאומי), החל על תביעה שכזו, בשינויים המחוייבים, נוכח הוראות סעיף 19 לחוק הפיצוי לנפגעי גזזת, כפי שבית הדין פירשם. על פסק דין זה הוגש ערעור לבית הדין הארצי לעבודה, שדחה אותו ואימץ את נימוקי פסק הדין של בית הדין האיזורי. אשר על כן, בשים לב להסדר הדיוני שבין הצדדים לעתירה שלפנינו, חלה ההכרעה בעניין אלבז גם על עניינם של העותרים 2 ו-3 שבכאן, ואולם הם לא השלימו עמה ועתרו לבית משפט זה כנגדה. לעתירתם צורפה כעותרת מס' 1 גם העמותה לקידום ענייני מוקרני הגזזת, שהיא עמותה רשומה (עמותה מס' 1-663-036-58), ומטרתה לקדם את ענייניהם של מוקרני ו/או נפגעי מחלת הגזזת.
5. העותרים טוענים כי על בית משפט זה להתערב בהלכה העולה למעשה מפסק הדין בעניין אלבז, שכן אי התערבות בו תנציח, לשיטתם, טעות משפטית הגוררת שלילת תשלומים המגיעים כדין מכוח החוק לציבור גדול של נפגעי הקרנות הגזזת ויורשיהם, בהם העותרים 2 ו-3. העותרים מדגישים עוד כי אין זה סביר, לגישתם, להתלות את זכאותם בפועל של נפגעי הגזזת לתשלום מכוח החוק בגורם שמצוי כולו בשליטתה הבלעדית של המשיבה והוא משך זמן בירור התביעה לפי החוק.
לגופו של עניין טוענים העותרים כי פרשנות המדינה לחוק הינה פרשנות דווקנית המביאה לתוצאה קשה, שכן בירור התביעה על פי החוק אורך זמן רב (לעיתים עד שלוש שנים) וכך נוצר מצב שבו זכאים פוטנציאליים רבים אינם מגיעים למימוש זכותם על פי החוק ונפטרים במהלך ההליך. עוד טוענים העותרים כי פרשנות החוק, כפי שאומצה על ידי בתי הדין לעבודה, יוצרת הפליה בין נפגעי הגזזת לבין נכים המוכרים ככאלה לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 (להלן - חוק הנכים), וכן ביחס למדיניות שנוקט בה המוסד לביטוח לאומי בתביעות המוגשות לו מכוח עילה של נכות כללית, במסגרתן הוא מאפשר המשך בירור התביעה גם לאחר מות הנכה נוכח תפיסתו שההכרה בזכאותו של הנכה הינה הצהרתית בלבד, שכן הזכאות מתגבשת עם התקיימות התנאים המזכים, גם אם זו טרם הוכרה. העותרים טוענים איפוא בהקבלה כי מרגע שנקבע על ידי ועדת מומחים (ולו בדיעבד לאחר המוות) כי לתובע ניתן טיפול בהקרנה במשמעות החוק -יש להמשיך ולראות בו כתובע, ואין בפטירה כדי לשנות מסטטוס זה. הנה כי כן, לשיטת העותרים זכאות המנוחה לתשלומים מכוח החוק התגבשה כבר במועד חקיקת החוק, או למצער, במועד הגשת תביעתה, שכן כל מה שנותר למנוחה לעשות טרם שנפטרה, על מנת לקבל את המגיע לה, היה לעבור ועדת מומחים ו-וועדה רפואית, שהיתה קובעת אם מחלתה היא זו המנויה בתוספת לחוק וכן את שיעור הנכות שנבע ממחלתה (ממנה מתבקשת הזכות לגימלה). העותרים מדגישים בהקשר זה כי תביעתה של המנוחה לא נדחתה, אלא שבירורה לא הושלם בשל איטיות פעילותו של המנגנון המינהלי המטפל בסוג זה של תביעות.
לחילופין טוענים העותרים כי הם זכאים להמשיך בניהול התביעה וכן לקבל התשלומים המובטחים בחוק - מכוח מעמדם כיורשים, בהתאם להוראות סעיף 1 לחוק הירושה, התשכ"ה-1965.
6. עמדת המדינה גורסת כי אין להתערב בפסק הדין, נשוא העתירה, שכן המדובר בסוגיה מובהקת מתחום הביטחון הסוציאלי, אותה ייעד המחוקק מלכתחילה לבחינה ממצה במערכת בתי הדין לעבודה דווקא. המשיבה מוסיפה וטוענת כי לא נפלה כל טעות בפסק הדין, וודאי לא נפלה בו טעות משפטית מהותית, המצדיקה התערבות בפסק הדין על ידי בית המשפט הגבוה לצדק. לגופו של עניין סומכת המשיבה ידיה על הפרשנות המשפטית לחוק הפיצוי לנפגעי גזזת, כפי שהיא באה לידי ביטוי בפסקי הדין של בתי הדין לעבודה.
מעבר לכך טוענת המדינה כי על בית משפט זה להביא בחשבון, בבואו לפרש את החוק, גם את המשמעות הכלכלית של הפרשנות המוצעת על ידי העותרים לחוק הפיצוי לנפגעי גזזת. המדינה טוענת כי ההערכה של הגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר הוא כי עד עתה הוגשו תביעות לפי החוק על ידי אחוז קטן יחסית של מוקרני גזזת (כ-20% בלבד) וכי העלות המוערכת של הפרשנות המוצעת על ידי העותרים רק לגבי אוכלוסיית התובעים הללו (שלא לדבר על אלה שטרם תבעו) הינה כ-70 מיליון שקלים. באשר לטענה בדבר משך הזמן שבין הגשת התביעה לבין ההחלטה בה, טוענת המדינה כי מדיניות ועדת המומחים השתנתה לאחרונה והיא משתדלת עתה להקדים את הדיון בעניינם של תובעים מעל גיל 65, או של כאלה הנמצאים במצב רפואי קשה. המדינה מדגישה כי אף שהמנוחה נפטרה לפני שהוחלה המדיניות האמורה של ועדת המומחים, הרי שהיו אמורים לחלוף שמונה חודשים בין מועד הגשת תביעתה לבין מועד הדיון שנקבע בפני הוועדה (ואשר לא התקיים לבסוף עקב פטירתה), וזהו זמן סביר בנסיבות.
7. במהלך הדיון שהתקיים בעתירה, לאחר שהוצא בה צו על תנאי, התעוררה סוגיה אגבית נוספת, והיא האם על המדינה לפנות באופן יזום ואישי לכל מי שעברו טיפולים בהקרנה בעבר (ופרטיהם בידיה) וליידע אותם על אפשרות הגשת התביעה. התברר כי ועדה ציבורית שדנה בנושא המליצה שלא לעשות כן, כאשר הטעם העיקרי לכך הוא החשש כי פניה שכזו עלולה לזרוע במוקרני הגזזת (שלא כולם חלו) חרדה ופניקה שלא לצורך.
8. לאחר שהוצגו העובדות הכרונולוגיות הרלבנטיות, יש צורך עדיין לסקור את התשתית הנורמטיבית העומדת בבסיס העתירה - כדי שטיעוני הצדדים יובנו לאשורם. זאת נעשה עתה.
הרקע הנורמטיבי ופרשנות החוק בבית הדין לעבודה
9. חוק פיצוי לנפגעי גזזת נחקק בשנת 1994 ונכנס לתוקפו בתאריך 1.1.1995. סעיף 1 לחוק קובע כי נפגע הוא מי שועדת מומחים קבעה שניתן לו טיפול בהקרנה וועדה רפואית, או ועדה רפואית לעררים, קבעה שלקה במחלה (אחת המחלות המנויות בתוספת לחוק) והוא נמצא בישראל. בחוק נוסדו שלוש ועדות: ועדת מומחים שתקבע כי הפונה עבר טיפולי הקרנה (בתקופה הנקובה בסעיף 1 לחוק מתאריך 1.1.46 ועד תאריך 31.12.60) וועדה רפואית, או ועדה רפואית לעררים, שתקבע אם לקה התובע באחת המחלות המנויות בתוספת לחוק, וכן תקבע את אחוזי הנכות של התובע הנובעים מן המחלה. נפגע שנקבעו לו אחוזי נכות של 40% או יותר, זכאי לקבל מהמדינה פיצוי חד-פעמי בהתאם לגובה אחוזי הנכות שנקבעו לו (סעיף 2 לחוק). כמו כן מי שהוגדר כנפגע על פי החוק ועקב המחלה שבה לקה נקבעו לו 40% נכות או יותר, זכאי גם לקיצבה חודשית בהתאם לגובה אחוזי הנכות שנקבעו לו (סעיף 3 לחוק). זאת ועוד - נפגע שנקבעו לו פחות מ-40% נכות ולא פחות מ-5% נכות זכאי למענק במקום קיצבה (מכוח סעיף 4 לחוק).
החוק אף מקנה זכויות לשאירים: שאיריו של נפגע (שהוכר כמוקרן גזזת על ידי ועדת המומחים), אשר ועדה רפואית קבעה כי מחלה המנויה בתוספת לחוק גרמה למותו רשאים להגיש תביעת שאירים על פי סעיף 10.
10. סעיף 19 לחוק הפיצוי לנפגעי גזזת החיל לתוך החוק, בשינויים המחויבים, מספר הוראות מחוק הביטוח הלאומי, ובהן את סעיף 308 לחוק הביטוח הלאומי, הקובע כדלקמן: "הזכאי לגמלה בכסף, שנפטר בלי שגבה את מלוא הגמלה המגיעה לו, ישולם חוב הגמלה לשאיריו כמשמעותם בפרק י"א, על אף הוראות סעיף 303(ג)" (הקובע כי: זכות לגמלת כסף לפי חוק זה אינה עוברת בירושה). סעיף 18(ב) לחוק הפיצוי לנפגעי גזזת קובע בנוסף לכך כדלקמן:"תשלום המשולם לפי חוק זה אינו ניתן להעברה, לערבות, או לעיקול בכל דרך שהיא אלא לשם תשלום מזונות לפי פסק דין של בית דין מוסמך" (ואולם סעיף בדומה לסעיף 303(ג) לחוק הביטוח הלאומי - לא נכלל בו).