הנשיאה ד' ביניש:
לנשיא המדינה הסמכות לחון עבריינים ולהקל בעונשים, על פי האמור בסעיף 11(ב) לחוק יסוד: נשיא המדינה (להלן גם חוק היסוד), הקובע כי "לנשיא המדינה נתונה הסמכות לחון עבריינים ולהקל בעונשים על ידי הפחתתם או המרתם". לצד סמכות זו נקבע, בסעיף 12 לחוק היסוד, כי חתימתו של נשיא המדינה על מסמך רשמי, ובכלל זה חתימתו על כתב חנינה או כתב הקלה בעונש, טעונה חתימת קיום של ראש הממשלה או של שר אחר שהחליטה עליו הממשלה. בהחלטה מיום 17.4.1949 הסמיכה הממשלה את שר המשפטים לקיים בחתימתו את מסמכיו הרשמיים של הנשיא בענייני חנינה והקלה בעונש (הודעה בדבר חתימת קיום לחתימת נשיא המדינה, י"פ תש"ט 248). אופיה של חתימת הקיום, והיקף שיקול הדעת המסור לשר המשפטים במסגרתה, עומדים לבירור בדיון הנוסף שלפנינו.
עיקרי העובדות
1. ברקע הדיון בסוגיה החוקתית שהונחה לפתחנו עומדות העובדות שיפורטו להלן.
בשנת 1996 הורשע המשיב, ניר זוהר (בשמו הקודם: נסים צרפתי), בעבירות של רצח, אינוס וחטיפה לשם עבירת מין, ובית המשפט גזר עליו עונש של מאסר עולם. לאחר שהחל לרצות את עונשו, בהיותו בחופשה מהכלא, ביצע עבירות נוספות ובהן סחיטה בנסיבות מחמירות, תקיפה, כליאת שווא, איומים, החזקת סכין והדחת עד. בגין מעשים אלה נגזרו על המשיב עונשי מאסר נוספים.
בשנת 2004 פנה המשיב לנשיא המדינה בבקשה כי תקופת מאסרו תיקצב בזמן. בהתאם לנוהל המקובל בלשכת נשיא המדינה ובמשרד המשפטים, הועברה בקשתו למחלקת החנינות במשרד המשפטים. על פי הנוהל האמור, מחלקת החנינות בוחנת את הבקשה, ומעבירה המלצתה לשר המשפטים. על יסוד המלצה זו, מגיש שר המשפטים המלצה מטעמו לנשיא המדינה. היה וההמלצה היא להיעתר לבקשה, מוגש יחד עם ההמלצה כתב חנינה או כתב הקלה בעונש לחתימת הנשיא. אם הנשיא נעתר לבקשת החנינה או ההקלה, מועבר כתב החנינה או כתב ההקלה בעונש לשר המשפטים, על מנת שיצרף את חתימת הקיום. בעניין שלפנינו בחנה מחלקת החנינות את בקשת המשיב לאחר קבלת חוות דעת מגורמים שונים, בהם, בין היתר, הפרקליטות, משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר. על פי הוראות סעיף 29 לחוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א-2001 (להלן - חוק שחרור על תנאי), דנה בעניינו של המשיב גם ועדת שחרורים מיוחדת. בפני הוועדה הוצג המידע הרלוונטי הנוגע לעבירות בהן הורשע המשיב ולהתנהגותו בתקופת מאסרו. בהחלטתה קבעה הוועדה כי אין מקום להמליץ על קציבת העונש נוכח חומרת העבירות בגינן מרצה המשיב מאסר עולם וחומרת העבירות אותן ביצע בתקופת מאסרו. הוועדה ציינה כי אסיר עולם המבקש לקצוב את עונשו ראוי שיתייצב בבקשתו עם התנהגות הולמת ועם סיכוי לשינוי בהתנהגותו ותחזית לגבי שיקומו העתידי - דברים שאינם ניכרים בבקשת המשיב.
2. שרת המשפטים דאז, ציפי לבני, אימצה את מסקנות ועדת השחרורים והמליצה לנשיא המדינה שלא להיעתר לבקשה לקצוב את העונש. על אף המלצת שרת המשפטים, החליט נשיא המדינה דאז, משה קצב, לקצוב את עונשו של המשיב ולהעמידו על 32 שנות מאסר. ביום 25.12.2005 הועבר מלשכת נשיא המדינה כתב הקלה בעונש לחתימתה של שרת המשפטים. השרה, שכאמור המליצה שלא להיעתר לבקשה לקציבת העונש, פנתה לנשיא המדינה וביקשה הסבר על המניעים שעמדו ביסוד ההחלטה להיעתר לבקשת המשיב. בתגובה השיבה היועצת המשפטית לבית הנשיא כי ההחלטה נעוצה בשיפור שחל בהתנהגותו של המשיב. תגובה זו לא הניחה את דעתה של שרת המשפטים, שכן, כפי שנטען בתשובת המדינה, בחומר העובדתי שהונח בפני נשיא המדינה, כמו גם בשורת ההמלצות שהוגשו לו, לא נזכר כל שיפור בהתנהגות המשיב. בקשה נוספת להבהרה שנשלחה לנשיא המדינה מטעם שרת המשפטים לא נענתה. לפיכך, שרת המשפטים סירבה לחתום את חתימת הקיום הנדרשת לפי סעיף 12 לחוק היסוד. גם שרי המשפטים שכיהנו לאחר הגב' לבני סירבו לחתום על כתב ההקלה בעונש.
נוכח סירובה של שרת המשפטים לחתום את חתימת הקיום, הגיש המשיב עתירה לבית משפט זה, בה ביקש מבית המשפט להורות לשרת המשפטים להוסיף את חתימתה לזו של נשיא המדינה. לחלופין התבקש בית המשפט לקבוע כי כתב ההקלה בעונש תקף גם ללא חתימת הקיום.
פסק הדין נושא הדיון הנוסף
3. ברוב דעות (השופטים א' א' לוי וי' דנציגר), וכנגד דעתו החולקת של השופט א' רובינשטיין, קיבל בית המשפט את העתירה וקבע כי חתימת הקיום של שר המשפטים אינה מקנה לו שיקול דעת עצמאי אם להיעתר לבקשת החנינה או לדחותה, ואינה מפקידה בידיו זכות "וטו" על הכרעות הנשיא. לגישת שופטי הרוב, חתימת הקיום נועדה לוודא שבפני נשיא המדינה מצוי כל החומר הרלוונטי להכרעה וכי כל הפעולות המקדימות להחלטת החנינה, להן נדרשים גורמי המינהל השונים, התקיימו כסדרן. שופטי הרוב קבעו כי אם לאחר ששר המשפטים וידא כי ננקטו הפעולות המוקדמות לאישור החנינה בחר הנשיא להיענות לבקשה, אין לשר המשפטים כל שיקול דעת ועליו לצרף את חתימתו לזו של נשיא המדינה.
4. בפסק דין מקיף ומעמיק ניתח השופט לוי את סמכות החנינה ואת מהות חתימת הקיום של שר המשפטים. עמדת השופט לוי, לפיה חתימת הקיום לא נועדה לתת לשר המשפטים כוח הכרעה בהחלטות חנינה, מבוססת על תפיסתו בדבר אופייה של סמכות החנינה ומקומו הייחודי של נשיא המדינה בין רשויות השלטון (פסקה 9 לפסק דינו של השופט לוי). כפי שמציין השופט לוי, סמכות החנינה היא "יצירה ישראלית מקורית" במסגרתה הנשיא אינו גורם מבצע והחנינה אינה אקט ביצועי. לנשיא המדינה, קבע השופט לוי, מעמד נפרד מיתר רשויות השלטון והשיקולים אותם הוא שוקל בבוחנו בקשות חנינה מבטאים אינטרס ממלכתי וחברתי המבוסס על מוסר אוניברסלי ועקרונות לאומיים ולא על שיקולים פוליטיים "שעיקר מצוי לה[ם] ביום-יומי ובחולף" (שם, פסקה 10). "הסביבה הנורמטיבית" של סמכות החנינה במשפט הישראלי, ציין השופט לוי, משמעה שהנשיא "מחזיק לבדו בשיקול-הדעת אם וכיצד להפעילו"; הוא אינו פועל כגורם ביצועי, אינו כפוף למדיניות שעיצבה הממשלה והוא "מפעיל את סמכותו באורח בלתי תלוי" (שם, פסקה 13). מעמדו הייחודי של נשיא המדינה ומאפייניה הייחודיים של סמכות החנינה מובילים למסקנה, לגישת השופט לוי, כי "[]יש להפריד הפרדה ברורה בין חלקה של הממשלה בהליך החנינה - כממליצה לראשית הדרך, לבין סמכותו של הנשיא כמכריע יחיד בסופה" (שם, שם). מתן שיקול דעת לממשלה בהליך החנינה, באמצעות חתימת הקיום של שר המשפטים יוביל, לדעת השופט לוי, לתוצאות שאינן ראויות. וכך כותב השופט לוי:
"הפקדת ה'וטו' על הכרעות הנשיא בידיהם של גורמים אחרים, עלולה לפגוע במעמדו של מוסד הנשיאות עד כדי עיקורו מן הייחוד המאפיין אותו. היא עלולה לאפשר מנוף ללחץ פסול על הנשיא, שיפגע בשיקול-דעתו החופשי. עירובה של פוליטיקה מפלגתית בהחלטות חלוטות של הרשות השופטת, הוא מתכון לערעור יסודותיה של שיטתנו הדמוקרטית ושל שלטון החוק במובנו המהותי. הוא עלול להוביל לזילות ההליך השיפוטי, לערער את תחושת הצדק ולפגוע קשות באמון הציבורי ברשויות השלטון. יתרה מכך, בנוגסו בחיץ המתחייב שבין הרשות המבצעת לבתי-המשפט, מאיים הוא לעוות משפט" (פסקה 16 לפסק הדין).
השופט לוי דוחה שני הסברים אפשריים לחתימת הקיום. האחד, שחתימת הקיום נדרשת "כחוליה מקשרת" שתפקידה לאפשר ביקורת שיפוטית עקיפה על החלטות החנינה של הנשיא; והאחר, שחתימת הקיום נדרשת לאימות החנינה ולאישרור חוקיותם הפורמאלית של כתב החנינה או כתב ההקלה בעונש (ראו, פסקאות 24 ו-25 לפסק דינו של השופט לוי). השופט לוי מציע הסבר שלישי, ולפיו תכלית חתימת הקיום היא זו:
"חתימת הקיום נועדה, אפוא, להבטיח כי כל הפעולות המקדימות להן נדרשים גורמי המנהל התקיימו כסדרן, כי כל החומר הרלוואנטי נאסף והועבר לעיונו של נשיא המדינה, וכי הכלים עליהם אמונות רשויות המנהל, ודרושים לנשיא לצורך הכרעה, ניתנו בידיו. אם נמצא המידע שלוקט חסר או שגוי, אם נמצא מי אשר בעותרו לחנינה ביקש להונות את הנשיא..., אם נמצא כי בטעות או בכוונת מכוון הושמטו פרטים רלוואנטיים להחלטה, אם נמצא כי נפל פגם בהמלצה שהונחה בפני הנשיא... - בכל אלה ועוד, תפקידו של השר הוא לוודא כי הטעון תיקון יתוקן בטרם יוסיף - כפי שהוא נדרש - את חתימתו. ומשהוספה החתימה, היא מאותתת לגורמי המנהל כי נסללה הדרך ליישומה של החלטה נשיאותית שבסיסה שלם. אכן, בשיקול-דעתו של הנשיא אין השר מתערב, אך מתפקידו להבטיח כי לרשות הנשיא עומד הדרוש לצורך הפעלתו של שיקול-הדעת שנמסר לו" (פסקה 28 לפסק הדין).
לגישת השופט לוי, תכלית זו של חתימת הקיום מונעת את החשש המרכזי הגלום במתן שיקול דעת ממשי לשר המשפטים - הוא החשש מהתערבות פוליטית בהחלטות חנינה. התערבות פוליטית, קובע השופט לוי, "עשויה [] לבכר אינטרסים צרים, שקידומם משקף הזדמנות זמנית אשר עולה בקנה אחד עם מערך הכוחות הארעי, על פניהם של עקרונות יסוד שמטבעם רחוקים הם מרוחות של שעה" (פסקה 15 לפסק דינו של השופט לוי). כן עשויה התערבות פוליטית בדמות מתן שיקול דעת לשר המשפטים להוביל, לגישת השופט לוי, לעירוב של האינטרסים האישיים והכלליים וליישום של סמכות החנינה מתוך ראייה ממשלתית צרה, באופן שגורע מן התכלית העומדת בבסיס מוסד החנינה (שם).
5. השופט י' דנציגר הצטרף לעמדתו של השופט לוי, וציין כי "סמכות נשיא המדינה לחון נידונים היא סמכות ייחודית המיוחדת לרשות המחוננת והיא נועדה להקנות לנשיא, בתחום זה, חופש מלא להחליט כרצונו ולפי מיטב הבנתו". על כן, קבע השופט דנציגר, "חתימת הקיום לא נועדה להעניק לנציג הממשלה מעמד של שותף להכרעה בענייני חנינה ובוודאי שלא כוח הכרעה בהחלטות החנינה של נשיא המדינה". בדומה לשופט לוי, גם השופט דנציגר קבע כי משהונח כל החומר הרלבנטי בפני נשיא המדינה, עליו לחתום את חתימת הקיום ואין לו שיקול דעת בביצוע תפקידו זה.
6. לעומת גישת שופטי הרוב קבע השופט א' רובינשטיין כי לשר המשפטים שיקול דעת להימנע מחתימת הקיום, הגם שהדבר "יארע כמובן אך במקרים חריגים קיצוניים" (ההדגשה במקור, ד.ב.; פסקה ט לפסק דינו של השופט רובינשטיין). השופט רובינשטיין לא חלק על כך שיש בחתימת הקיום סוג של בקרה על הליך החנינה, אך לגישתו תכלית חתימת הקיום אינה מתמצית בכך. לגישת השופט רובינשטיין, שר המשפטים מוסמך לבחון גם אם בהחלטת הנשיא נתערבו שיקולים זרים. ביסוד מסקנתו זו עומדת ההנחה "שלא יתכן במערכת ממשל מי שחסין גם מבקרה חיצונית" (שם, פסקה י); ובשל העובדה שאין על החלטת הנשיא ערעור, "יש צורך בבקרה, ליום סגריר ולמניעתו של שימוש לרעה, חלילה, בסמכות. חתימת הקיום של השר צריך שתהא מעין 'שומר שער' לנשיא" (שם, שם). חתימת הקיום, קבע השופט רובינשטיין, לא נועדה להחליף או להגביל את שיקול הדעת הרחב של הנשיא, אלא נועדה לשלול את שיקול הדעת "החורג מן הדין בהיותו פגום" (שם).
7. על פסק דין זה הגיש שר המשפטים בקשה לדיון נוסף. ביום 5.2.2009 קיבל המשנה לנשיאה, השופט א' ריבלין, את העתירה והורה על קיום דיון נוסף בסוגיות נשוא פסק הדין. מכאן הדיון שלפנינו.
טענות הצדדים