העליון: יש לבחון מחדש את העיון בתיקים עקב מערכת המחשוב החדשה בבתי המשפט

הנשיאה ד' ביניש:

           עניינה של העתירה שלפנינו בשאלת חוקתיותה של תקנה 4 לתקנות בתי המשפט ובתי הדין לעבודה (עיון בתיקים), התשס"ג-2003 (להלן: תקנות העיון או התקנות), המסדירה את הליכי העיון בתיקי בית המשפט.

           גלגולים רבים עברה העתירה, שהוגשה לפני למעלה מעשר שנים. במהלך השנים שחלפו חלו התפתחויות רבות בהיבטים הקשורים אליה ומטעם זה לא בשלה משך תקופה ארוכה לכדי הכרעה. כך חלו שינויים משמעותיים במסגרת הנורמטיבית שעמדה בבסיס העתירה ובהסדרים הנוגעים ליישום ההוראות בעניין זכות העיון בתיקי בתי המשפט. שינויים אלו הושפעו, בין היתר, מחילופי השרים הממונים על התקנת התקנות, אשר גישותיהם לעניין נשוא העתירה היו שונות זו מזו. הגישות השונות השפיעו גם על משך הזמן שנדרש להשלמת ההסדרים הנוגעים לזכות העיון. חלוף העיתים אופיין אף בשינויים נוספים - מעשיים ואחרים - שאף הם השפיעו על הסוגיה שהובאה להכרעה בעתירה; בכלל זה הרחבת הנגישות לבתי המשפט, בעיקר באמצעות אתר האינטרנט של מערכת בתי המשפט, כמו גם פיתוח אמות מידה משפטיות ליישום הסדרי העיון בתיקים, במגמה להגשים באופן מיטבי את עקרון פומביות הדיון. התפתחויות אלו מבטאות שינויים מרחיקי לכת שחלו במהלך השנים בהיבטים הנוגעים למידת נגישותו של הפרט לתיקי בית המשפט, ולמעשה צמצמו עד למאד את הדיון הרחב שביקשה העתירה לקיים בראשית דרכה.

           במצב דברים זה, נראה כי כל שנותר עוד לדון בו בענייננו עוסק בהיבט צר וממוקד עליו עמדו עוד העותרים בעת הדיון האחרון בתיק, והוא חוקתיותה של דרישת ההנמקה שנקבעה בתקנה 4 לתקנות העיון וחלה על מי שאינו בעל דין בהליך המבקש לעיין בתיק בית המשפט (להלן: מבקש העיון). בשל דרישה זו המעוגנת בתקנות, ביקשו העותרים כי בית המשפט יורה על בטלות תקנות העיון. לפיכך, תעמוד בחינתה של סוגיה זו בלב הדיון שלפנינו. יוער, כי גם סוגיה זו יש לבחון על רקע מכלול ההתפתחויות שחלו במהלך השנים, שכן אלו משפיעות באופן ישיר על הדיון המשפטי אליו נדרש בהמשך. לפיכך, טרם נדון בשאלה שנותרה להכרעתנו, נפתח בתיאור מפורט של ההתפתחויות שחלו בכל הנוגע לנושא העתירה.

העתירה - התפתחות נורמטיבית ומעשית

1.            לעתירה שלפנינו היסטוריה ארוכה, וראשיתה כבר הייתה לנחלת העבר. תחילתם של ההליכים, בעתירה הראשונה שהוגשה עוד בשנת 1993 על-ידי העותרת 1 ועותר נוסף (בג"ץ 5642/93, להלן: העתירה הראשונה), במסגרתה התבקש, בין היתר, ביטול הסדר העיון שהיה קיים באותה העת, כפי שעוגן בתקנות הארכיון, 1935 (להלן: תקנות הארכיון). כן הלינו העותרים בעתירה הראשונה על קשיים בהם נתקלו באותה תקופה בהשגת העתקים של פסקי דין או מסמכים מתיקי בית המשפט.

כאמור, בעת הגשת העתירה הראשונה עמדו בתוקפן תקנות הארכיון, וההסדר שהיה קבוע בהן הטיל הגבלות משמעותיות על הנגישות לתיקים. הכלל המרכזי בהקשר זה נשען על הוראות תקנה 3(ד) לתקנות הארכיון, בה נקבע כי: "במשפטים אזרחיים שהם תלויים ועומדים או שפסקו בהם מזה לא יותר משנה לפני תאריך הבקשה, מתירים לעיין בארכיון לאנשים שאינם מעוניינים, רק על יסוד נימוקים מיוחדים" [ההדגשה הוספה - ד. ב.]. היינו, בתקנות הארכיון שעמדו בתוקף במועד הגשתה של עתירה זו (טרם תיקונה), נקודת המוצא המשפטית הייתה הכלל לפיו העיון בתיק בית המשפט למי שאינו צד להליך אסור, והחריג היה מתן היתר עיון רק בהתקיים "נימוקים מיוחדים".

          בתקנות הארכיון, בדומה לתקנות העיון החדשות שהחליפו אותן, הייתה קבועה סמכותו של מנהל בתי המשפט ליתן היתר עיון כללי בתיקי בית המשפט, ומנהל בתי המשפט אף עשה שימוש בסמכות זו, עת העניק ביום 15.2.1959 היתר עיון כללי לעיתונאי מוסמך במסגרתו היה רשאי העיתונאי לעיין בארכיוני בתי המשפט, במגבלות מסוימות. היתר זה העניק לעיתונאים זכות עיון רחבה בכתבי בי-דין, אשר התגבשה, ככלל, עם המצאתם של כתבי בי-דין לידי הצדדים בהליך המסוים.

           בהתאם להסדר החקיקתי הישן ובשל האמצעים הטכנולוגיים המוגבלים בעבר, היו באותה העת פסקי הדין וההחלטות של בתי המשפט נגישים פחות לכלל הציבור באופן משמעותי.

2.        בעקבות העתירה הראשונה, החליט שר המשפטים דאז, פרופ' דוד ליבאי, להקים את הוועדה לבדיקת הגישה לתיקי בתי המשפט והעיון בהם, בראשותו של השופט יהושע גרוס (להלן: וועדת גרוסאו הוועדה). בחודש יוני 1994 פורסמו המלצותיה של הוועדה, וזו המליצה, בתמצית, כי תקנות הארכיון יתוקנו, כך שזכות העיון בתיקי בתי המשפט תורחב באופן משמעותי. לאחר פרסום המלצות אלו, הודיע שר המשפטים כי בכוונתו לאמץ את המלצות הוועדה. נוכח זאת, הסכימו העותרים שם למחיקת עתירתם, תוך שמירת הזכות לשוב ולעתור במידת הצורך.

3.        חלפו כשלוש שנים, אך פעולות ממשיות ליישום מסקנות ועדת גרוס לא נעשו. לפיכך, ביום 8.10.1997 שבה העותרת 1 ופנתה לבית משפט זה בעתירה המונחת לפנינו (להלן: העתירה השנייה), אליה צורף אף העותר 2 (להלן ביחד: העותרים). במסגרת העתירה השנייה טענו העותרים כי תקנות 3, 3א ו-7 לתקנות הארכיון, המסדירות את קבלת ההיתרים לעיון בתיקי בתי המשפט, פוגעות בעקרון פומביות הדיון, ולפיכך יש להכריז על בטלותן. מעבר לכך טענו העותרים, כי על המדינה ליישם את המלצות וועדת גרוס. 

4.        בתגובתה לעתירה השנייה, חזרה המדינה על ההודעה שנמסרה מטעמה כבר בגדרה של העתירה הראשונה, לפיה בכוונתה לאמץ את המלצותיה של וועדת גרוס,  וכי בכוונת הנהלת בתי המשפט להמשיך בפעולות ליישום המלצות אלו. המדינה הודיעה, אמנם, כי מן הראוי לתקן את התקנות האמורות בהתאם להמלצותיה של וועדת גרוס, אולם טענה כי העתירה לא הקימה עילה לביטול התקנות.

           ביום 26.4.1999 ניתן צו על תנאי בעתירה השנייה (השופטים מ' חשין, ד' דורנרוי' אנגלרד). סמוך לאחר מכן הוגש תצהיר תשובה מטעם המשיבים. בדיון שנערך ביום 23.12.1999 בפני השופטים מ' חשין, ד' דורנר וי' אנגלרד, הודיע בא-כוח המדינה, לפי הצעת ההרכב ובהסכמתה של באת-כוח העותרים, כי נושא העתירה יעלה לדיון בפני שר המשפטים דאז, ד"ר יוסי ביילין.

5.        מן הנתונים שלפנינו עולה, כי בהמשך לדיון האמור, החלו המשיבים מגבשים תקנות חדשות לעניין עיון בתיקי בית המשפט, שנועדו להחליף את תקנות הארכיון. טיוטה של תקנות אלה אף הועברה להערות גורמים שונים. ביני לביני, ובטרם הושלם הליך התקנת התקנות החדשות, מונה השר מאיר שטרית כשר המשפטים. כפי שנמסר בהודעות המדינה, מדיניותו של השר שטרית בסוגיה נשוא העתירה הייתה שונה ממדיניות קודמיו בתפקיד, ולפיכך הודיעה המדינה כי היא זקוקה לזמן נוסף לשם בחינת הצורך בתיקון התקנות בהתאם למדיניותו של השר. נוכח האמור, התקבלה ביום 27.2.2002 החלטת בית משפט זה (השופטים ש' לוין, ד' ביניש וא' א' לוי) לפיה ידחה מועד הדיון בעתירה בשישה חודשים, על מנת לאפשר לשר שטרית להשלים את הליך התקנת התקנות. ואכן, ביום 16.1.2003 נכנסו לתוקף תקנות בתי המשפט ובתי הדין לעבודה (עיון בתיקים), התשס"ג-2003, הן התקנות נשוא העתירה. תקנות אלה, כפי שנבהיר, הביאו לשינוי משמעותי בדין והרחיבו באופן ניכר את היקף הנגישות לתיקי בתי המשפט, אם בשל ההסדרים שגובשו בהן ואם בשל אמות המידה ליישומן שהתווה בית משפט זה בהחלטותיו.

6.        ואלו עיקר ההסדרים ששולבו בתקנות העיון:

          תקנה 1 לתקנות העיון מגדירה מהו "עיון" ב"תיק בית משפט":