השופטת ע' ארבל:
לפנינו ערעור על פסק-דינו של ביהמ"ש המחוזי בתל אביב (כב' השופטת ע' סלומון-צ'רניאק) מיום 11.9.08 שדחה את תביעת המערערים לענין חבותן בנזיקין של הוועדה המקומית והוועדה המחוזית לתכנון ובניה בתל-אביב, בגין התנהלותן בכל הנוגע להיתרי בניה שביקשו המערערים.
הרקע העובדתי
1. המערערים (להלן גם: היזמים), חברו לבניית בנין מגורים בשכונת נווה צדק בתל-אביב (גוש 6922, חלקה 78). לצורך כך, מינו היזמים את עו"ד משה אורנשטיין (להלן: אורנשטיין או הנאמן) לייצגם בכל העניינים הקשורים לבנין והסמיכו אותו לרכוש את החלקה בנאמנות עבורם. ביום 4.4.90 נערך הסכם מכר על שם הנאמן ונרשמה הערת אזהרה מטעמו.
2. ביום 17.3.91 הגישו היזמים בקשה בהליך מקוצר לפי חוק רישוי בניה (הוראת שעה), התש"ן - 1990 (להלן:הוראת השעה) להיתר בניה לבנין בן 7 דירות במגרש, לפי תב"ע 2277 (להלן: התב"ע) שחלה על המגרש. כשבועיים לאחר מכן אישרה הוועדה המקומית לתכנון ובניה בתל אביב (להלן: הוועדה המקומית) את הבקשה, וביום 30.10.91, לאחר שהיזמים התבקשו לבצע פעולות נוספות ולהגיש תוכניות מעודכנות, נתנה הוועדה המקומית היתר בניה (להלן: ההיתר הראשון).
3. כחודש לאחר מתן ההיתר, פנה בעל המגרש הסמוך, מר אורי טוכלר (להלן: מר טוכלר) לוועדה המקומית וטען כי ההיתר שניתן אינו כדין. במקביל פנה מר טוכלר למחלקת ההנדסה בעיר בבקשה להפסקת עבודת הבניה של המערערים והעלה טענות בדבר נזקים שנגרמו לו כתוצאה מהבניה הלא חוקית. בעקבות פניות אלה, הוצא צו שיפוטי להפסקת הבניה וכן נערכה ביקורת על ההיתר הראשון. בדו"ח הביקורת נקבע כי אכן נמצאו חריגות מהמותר על פי התוכנית וכי היות שההיתר ניתן בדרך מקוצרת וללא בדיקת מחלקת הרישוי - יש להביא את ההיתר לדיון בפני רשות הרישוי לשם ביטולו. ביום 25.12.91 קיימה הוועדה המקומית ישיבה שלאחריה הוחלט לבטל את ההיתר שהוצא, שכן רשות הרישוי השתכנעה שהבקשה שהוגשה למתן ההיתר אינה תואמת את התב"ע. כן נקבע כי יש להגיש בקשה מחודשת להקמת הבנין לאישור הוועדה המקומית.
4. בשנת 92' הגישו המערערים בקשה נוספת להיתר בניה באותו מגרש, זו הפעם לפי פרק ה' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן: חוק תכנון ובניה). הבקשה נדונה בוועדה המקומית וכשלושה חודשים לאחר הגשת הבקשה - אושר מתן ההיתר (להלן: ההיתר השני) ובוטל צו ההפסקה השיפוטי שניתן עם ביטול ההיתר הראשון. גם כנגד ההיתר השני, פנה מר טוכלר אל הוועדה המקומית בטענה כי הוא מנוגד לתב"ע ובעקבות פנייתו, התקיים בחודש דצמבר 1992 דיון בהתנגדויות בוועדת המשנה של הוועדה המקומית, בנוכחות כל הצדדים. ועדת המשנה קיבלה חלק מההתנגדויות, ביטלה את ההיתר השני ככל שהדבר נוגע לבניה על הגג בלבד, והורתה ליזמים להגיש בקשה לבניה על הגג במסגרת אחת משתי דרכים אלטרנטיביות שמותרות בתב"ע. בקשה זו הוגשה על-ידי המערערים רק כארבעה חודשים לאחר מכן, אולם במהלך תקופה זו, הותר ליזמים להמשיך ולבנות עד קומת הגג.
5. ביום 21.1.93 עתר מר טוכלר לבג"ץ לביטול ההיתר השני והוצאת צו ביניים (בג"ץ 379/93 טוכלר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב-יפו (לא פורסם, 11.3.93) (להלן: העתירה הראשונה)). בפסק-הדין נקבע כי על יסוד הצעת בית המשפט ומאחר שהוועדה המקומית שמעה את מר טוכלר לפנים משורת הדין - הוא יישמע בפני הוועדה המחוזית, גם כן לפנים משורת הדין, לשם בחינת השאלה האם יש בענייננו סטייה ניכרת, שימוש חורג או הקלה מן התוכנית. בהתאם להחלטה זו, קיימה הוועדה המחוזית דיונים, במהלכם העלה מר טוכלר טענה חדשה כי יש להפחית משטח המגרש לפיו חושבו זכויות הבניה את השטח שהופרש בפועל משטח המגרש לצורך סלילת כבישים ומדרכות.
ביום 5.7.93, לאחר תום שלב הדיונים, הורתה הוועדה המחוזית לוועדה המקומית לבטל את ההיתר השני ולדון בבקשה להיתר חדש בהתאם להוראות שפורטו בהחלטת הוועדה המחוזית, הנוגעות בין היתר לגודל שטח המגרש. הוועדה המקומית ביטלה את ההיתר השני וקבעה כי על היזמים להגיש בקשה חדשה לפי קביעות הוועדה המחוזית, בכללן ההוראות בדבר הורדת מפלס הגג ושינוי מספר יחידות הדיור ל-6 יחידות, לשם קבלת אישור מהוועדה המקומית. נוכח החלטה זו, ממילא גם הוחלט שלא לאשר את הבקשה הנפרדת שהגישו היזמים להיתר הבניה עבור הגג. במקביל הגישה הוועדה המקומית לבית המשפט לעניינים מקומיים בקשה להפסקת עבודות הבניה של הבנין שבשלב זה כבר עמד על תילו.
6. בשלב זה, עתר מר טוכלר בשנית לבג"ץ (בג"ץ 4592/93 טוכלר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב - יפו (לא פורסם, 21.2.95) (להלן: העתירה השניה)) להורות על הפסקת הבניה, בטענה כי יש לאכוף את ההחלטות של הוועדות, הן המחוזית והן המקומית, בדבר ביטול ההיתר השני. במסגרת זו ניתן צו ביניים להפסקת הבניה. כחודש אחר-כך, לאחר שפנו ליועץ המשפטי של הוועדה המחוזית, עתרו היזמים ובעלת המגרש גם הם לבית משפט זה (בג"ץ 5250/93 מוזן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב - יפו (לא פורסם, 21.2.95)) וביקשו שיקבע כי החלטותיהן של הוועדות לביטול ההיתר השני - בטלות. הדיונים בעתירות אוחדו ובמהלכם הוחלט על ידי בית משפט זה, על פי הסכמת הצדדים, להתלות את העתירות לשם השבת הדיון פעם נוספת לוועדה המחוזית. בדיון זה שמעה הוועדה המחוזית בשנית את היזמים ולא מצאה לשנות מהחלטתה לפיה יש לחשב את שטח המגרש על יסוד גודלו בפועל במועד אישור התב"ע. בהמשך, ניתן פסק-דינו של בית משפט זה בשבתו כבג"ץ שקיבל בחלקה את עתירת היזמים וקבע כי החלטת הוועדה ככל שהיא נוגעת לחישוב גודל השטח - נוגדת את לשון התקנות הרלוונטיות והיא בטלה. לצד זאת נקבע שבשאר העניינים תדון הוועדה המקומית לפי הנחיות הוועדה המחוזית וכי כל עוד לא ניתן היתר בניה - לא תימשך הבניה במקום.
7. בהתאם לכך, הגישו המערערים ביום 29.3.95 בקשה מתוקנת למתן היתר מעודכן, על-פי החלטת הוועדה המחוזית ולפי חישוב השטח המקורי. ביום 17.5.95 אושרה הבקשה בתנאים. ביום 2.1.96, לאחר מילוי דרישות הוועדה המקומית, ניתן היתר בניה שלישי.
8. בעקבות זאת הגישו היזמים את תביעתם לבית המשפט המחוזי, הן כנגד המשיבות והן כנגד מר טוכלר, שהגיש מצידו תביעה שכנגד. בהמשך, הגיעו היזמים ומר טוכלר להסכמה לפיה שני הצדדים יחזרו בהם מתביעותיהם ההדדיות. בעקבות זאת תוקן כתב התביעה בו נטען כי המשיבות התרשלו והפרו חובה חקוקה וכי כתוצאה מהתנהלותן, ועיכוב הבניה שנבע ממנה, נגרמו ליזמים נזקים. בכלל הנזקים צויינו תשלום ריבית בסך מיליוני שקלים בגין אי עמידתם בהסכם הליווי עם הבנק, נזקים שנגרמו כתוצאה מכך שנמנע מהיזמים לסיים את הבניה ברצף, פיצוי בגין דמי שכירות, אגרות ומיסים שנאלצו לשלם בתקופת העיכוב, ושכר טרחתם של האדריכל עבור הכנת תוכניות חדשות ושל עורכי-דין שייצגו אותם בהליכים השונים עד לקבלת ההיתר הסופי. כעולה מכתב התביעה המתוקן, מטעמי אגרה, העמידו המערערים את סכום תביעתם על 3 מליון ש"ח בתוספת הפרשי ריבית והצמדה ומע"מ. בהתאם להסכמת הצדדים, פוצל הדיון בבית המשפט המחוזי לשאלת החבות בנזיקין ושאלת גובה הנזק.
לשם שלמות התמונה יצוין כי מן החומר הנלווה לכתבי הטענות עולה כי כשנתיים לאחר הגשת התביעה, הגישו היזמים בקשה להיתר רביעי, לשם הכשרת שינויים בבנין שלא תאמו את ההיתר השלישי והתב"ע. בדיון שנערך בוועדה המקומית הוחלט ליתן ליזמים היתר, על אף החריגות, וזאת בכפוף לתנאים, כפי שפורטו בהחלטה. מכל מקום, היתר רביעי זה לא נדון בפני בית המשפט המחוזי וממילא גם לא עומד לבחינה בערעור שלפנינו.
פסק-דינו של בית המשפט המחוזי
9. בית המשפט המחוזי בתל-אביב (כב' השופטת ע' סלומון-צ'רניאק) דחה את טענות המערערים בדבר הפרת חובה חקוקה ורשלנות מצד המשיבות ומשכך ממילא לא דן בשאלת גובה הנזק.
בית המשפט המחוזי תיאר תחילה את השתלשלות העניינים בכל הנוגע להיתר הראשון והתייחס לטענת המערערים כי הוועדה המקומית לא בדקה באופן ממצה את טענותיו של מר טוכלר ולא שמעה את המערערים ובכך למעשה התרשלה. בית המשפט קבע כי טענת רשלנות זו נעדרת תשתית עובדתית ומכל מקום הופרכה. כן נכתב בפסק-הדין כי אין מקום להתייחס לטענות שהועלו בענין זה בסיכומים, נוכח האופן הכללי בו נטענו. עוד נקבע כי טעמים נוספים מובילים להחלשת טענת הרשלנות ובכללם העובדה כי המערערים לא מיצו הליכים בדרך של הגשת ערר ולא העלו כל טענת רשלנות או שיהוי בתגובתם לעתירה הראשונה ואף בעתירה שהגישו בהמשך, לא נטען בהקשר להיתר הראשון כי הוועדה המקומית התרשלה. בית המשפט המחוזי קבע כי בכך יש לפחות כדי להשתיק את היזמים מלטעון ביחס להיתר הראשון, ואף כדי להחליש את הטענות נגד המשיבות באופן כללי.
ביחס להיתר השני נקבע בפסק הדין כי לא ניתן לייחס למשיבות רשלנות בשל כך שהסכימו לשמוע את טענותיו של מר טוכלר, שכן שמיעתו נעשתה בהתאם להחלטת בית משפט זה בשבתו כבג"ץ. אף בדבר יתר הטענות לרשלנות הוועדות ביחס להיתר השני - ציין בית המשפט שלא נקבע בפסיקת בג"ץ בעתירות כל ממצא בדבר טענות המערערים לחריגת המשיבות מסמכותן וחוסר סבירות החלטותיהן וציין כי בכך יש כדי ללמד שאין בטענות המערערים ממש. עוד עולה מפסק-דינו של בית המשפט המחוזי כי קביעת בית משפט זה בשבתו כבג"ץ בענין חישוב שטח המגרש, בקבלו את טענת המערערים - אינה מלמדת על רשלנות, אלא נבעה מפרשנות לה נדרש בית המשפט נוכח המחלוקת בין הצדדים.
נוסף על כך נקבע כי פניית הוועדה המקומית לקבלת צו הפסקה שיפוטי והוצאת צו הריסה מינהלי על-ידה אינן מהוות התרשלות כטענת המערערים ואף טענתם כי הוועדה המקומית התרשלה בכך שלא דנה בבקשה להיתר לגג הבנין במשך יותר משנתיים נדחתה. זאת בנימוק כי אכן לא היה טעם לדון בה בשעה שהענין נדון בוועדה המחוזית ולאחר מכן בעתירות השונות שהוגשו לבית משפט זה בשבתו כבג"ץ.
ביחס לטענות המערערים נגד הוועדה המקומית בנוגע להיתר הבניה השלישי, נקבע כי לא נטענו טענות קונקרטיות ולא הונחה תשתית עובדתית מספקת לטענותיהם הכלליות של המערערים בדבר "סחבת", הפרת חובה חקוקה, חוסר תום-לב ורשלנות
. בפרט נטען כי המשיבים לא הפנו לחיקוק קונקרטי שהופר וכי באשר לטענה בדבר "סחבת" - הוכח כי המומחית מטעם המערערים (להלן: גב' ג'רבי) שהתייחסה למשך העיכוב לא הפחיתה ממשך זמן זה את פרק הזמן בו עוכב ההליך על-ידי המערערים וכי עיון מדוקדק בחוות דעתה מלמד שהוועדה עמדה בלוחות הזמנים.