השופט י' דנציגר:
לפנינו בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע (השופטת נ' נצר) בעש"א 10280-02-11 מיום 3.6.2012, במסגרתו נדחה ערעור שהגיש מנהל קרן הפיצויים על החלטת ועדת הערר במחוז דרום מיום 7.12.2010 לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961 (להלן: חוק הפיצויים או החוק). ועדת הערר ובית המשפט המחוזי קבעו כי המשיבים זכאים לפיצויים בגין נזקים שנגרמו לגידוליהם החקלאיים בשטחים הגובלים עם רצועת עזה, על אף שהנזקים לא התרחשו עקב פעולות איבה אלא עקב צו אשר אסר ביצוע טיסות ריסוס בטווח של פחות משלושה ק"מ מהגדר ההיקפית התוחמת את רצועת עזה מחשש ממשי להתרחשות פעולות איבה.
החלטנו ליתן רשות ערעור ולדון בבקשה כבערעור בזכות, כשבמוקד דיוננו השאלה המשפטית הבאה: האם נדרש התובע על פי סעיף 35 לחוק הפיצויים להוכיח שנזקיו נגרמו כתוצאה מהתרחשות בפועל של פעולת איבה, או שמא די יהיה בכך שיוכיח שהנזקים הינם תוצאה של פעולת מניעה ספציפית שנבעה מחשש ממשי על יסוד מידע קונקרטי מפני פעולת איבה בהתהוות, אף מבלי שאירעה פעולת איבה בפועל.
הרקע העובדתי והחלטת ועדת הערר
1. המשיבים, קיבוץ נירים וקיבוץ ניר-עוז (להלן: המשיבים), הינם ישובים הגובלים עם רצועת עזה, אשר מוגדרים כ"ישובי ספר" בהתאם לחוק הפיצויים. למשיבים שטחי זריעה וגידולים חקלאיים הגובלים עם רצועת עזה. כחלק ממהלך העיבוד והטיפול בגידולים החקלאיים, התקשרו המשיבים עם חברה בשם "כימניר" העוסקת בריסוס מהאוויר. ביום 22.4.2004 פרסם מרכז הביטחון של משרד התחבורה צו איסור טיסה, בו נקבע כי חל איסור מוחלט לבצע טיסות ריסוס (או כל טיסה אחרת) באזורים המצויים בטווח של פחות משלושה ק"מ מהגדר ההיקפית התוחמת את רצועת עזה (להלן: צו האיסור). כתוצאה מצו האיסור לא ניתן היה לבצע טיסות ריסוס מעל השטחים החקלאיים השייכים למשיבים בתקופה שבין אפריל 2004 לבין פברואר 2005, ובשל כך לא התבצע ריסוס של הגידולים החקלאיים בשטחים השייכים למשיבים.
2. המשיבים הגישו למנהל קרן הפיצויים ופעולות האיבה (להלן: המבקש או מנהל קרן הפיצויים) תביעות לקבלת פיצויים בגין "נזק עקיף" כהגדרתו של מונח זה בחוק הפיצויים, אשר נגרם להם לטענתם כתוצאה מצו האיסור. המשיבים טענו בתביעותיהם כי הגידולים החקלאיים בשדותיהם לא רוססו במשך תקופה של כעשרה חודשים כתוצאה מהוצאת צו האיסור, וכי בעקבות זאת נגרם להם נזק חקלאי כבד שהתבטא בפסילת חלק מהיבול החקלאי שיועד לשיווק בשווקים החקלאיים, ובמכירת חלקו האחר במחיר ירוד, לצד פסילתו לשימוש כולל בגין ריקבון.
3. מנהל קרן הפיצויים דחה את תביעותיהם של המשיבים משני טעמים: ראשית, משרד הביטחון לא אישר את היותו של הנזק "נזק מלחמה" ולא הוציא תעודה על פי תקנה 6 לתקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף), התשל"ג-1973 (להלן: תקנות הפיצויים או התקנות); שנית, מנהל קרן הפיצויים לא שוכנע כי הנזק הנתבע הינו "נזק מלחמה" כמשמעותו בסעיף 35 לחוק מס רכוש.
4. המשיבים הגישו ערר על החלטת מנהל קרן הפיצויים. ועדת הערר לעניין מס רכוש וקרן פיצויים (נזק מלחמה ונזק עקיף) במחוז דרום (יו"ר הועדה נ' רבינסקי-רייכל והחברים י' דגון, מ' דנוך), בהחלטתה מיום 7.12.2010 בע"ד 59-60/08, קיבלה את הערר שהגישו המשיבים וקבעה כי המשיבים ניזוקו כתוצאה מפעולות מלחמה ו/או פעולות איבה כהגדרתן בחוק מס רכוש.
ואלו עיקרי קביעות ועדת הערר:
(א) מיהו הניזוק - נקבע כי בהיותם של המשיבים קיבוצים שיושבים על גבול רצועת עזה הם נמנים על המעגל הראשון של הזכאים לפיצוי על פי חוק הפיצויים. נקבע כי המשיבים נמנים על אוכלוסיה קטנה ומצומצמת שהעול הביטחוני שהיא נושאת על גבה הינו גדול, וכי העול הכלכלי הנובע ממנו בלתי נסבל. נקבע כי זוהי האוכלוסייה שאליה כיוון המחוקק, בראש ובראשונה, בקובעו את הקריטריונים לפיצוי בחוק ובתקנות.
(ב) מהות האיסור ושאלת היקפו - נקבע כי צו האיסור ששלח מרכז הביטחון במשרד התחבורה ביום 22.4.2004 קבע איסור מוחלט לבצע טיסות כלשהן (ובהן טיסות ריסוס) באזורים הנמצאים בטווח של פחות משלושה ק"מ מהגדר ההיקפית התוחמת את רצועת עזה. על יסוד תצהירים ומסמכים שהוגשו לועדת הערר נקבע כי איסור הטיסות נבע מהחלטה של משרד הביטחון/חיל האוויר/שירות הביטחון הכללי, אשר משיקולים ביטחוניים הורו לרשות שדות התעופה האזרחית ולמשרד התחבורה על הטלת האיסור. נקבע כי השיקולים אשר עמדו בבסיס האיסור היו "שיקולים ביטחוניים מובהקים על רקע מידע מודיעיני קונקרטי אודות כוונת גורמים עוינים לבצע פיגועי ראווה נגד מטרות ישראליות, וביניהם הכוונה ליירט מטוסים ישראליים בסמוך לגבול עם רצועת עזה" (ההדגשות במקור - י.ד). לפיכך נקבע כי מדובר במידע שנתקבל מגורמי הביטחון הרלוונטיים והועבר כאיסור באמצעות משרד התחבורה שהינו בעל הסמכות בכל הנוגע למינהל התעופה האזרחית.
לנוכח התצהירים והמסמכים שהוגשו לועדת הערר נקבע כי המשיבים "הרימו את נטל ההוכחה המוטל עליהם, והוכיחו במידת ההוכחה הדרושה כי צו איסור הטיסות ניתן מטעמים ביטחוניים מובהקים, על רקע מידע מודיעיני קונקרטי, כשהוא מוגבל הן בזמן והן במקום, ונבחן בהערכות מצב רבות" (ההדגשה במקור - י.ד.). הודגש כי אין בעובדה שצו איסור הטיסות נמשך על פני פרק זמן של כעשרה חודשים בכדי לשנות מקביעה זו, שכן אין במשכה של התקופה כשלעצמה בכדי לשנות את העובדה שמדובר בתקופה ספציפית ומוגדרת. על בסיס תשתית ראייתית זו, קבעה ועדת הערר כי הנזק הינו תוצאה של פעילות מלחמה ו/או פעילות איבה, כמוגדר בסעיף 35 לחוק מס רכוש.
(ג) האם "פעולת מניעה" יכולה להיחשב כ"פעולת מלחמה" ו/או "פעולת איבה" לצורך חוק הפיצויים? - ועדת הערר השיבה על שאלה זו בחיוב וקבעה, בין היתר תוך הסתמכות על החלטת ועדת הערר בירושלים בעד"א 4/08 ממן-מסופי מטען וניטול בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים (10.7.2009) (להלן: עניין ממן), כי פרשנות החוק מאפשרת פיצוי ניזוקים אשר נפגעו מפעולות מניעה לפעולות איבה. וכך קבעה ועדת הערר במקרה דנן:
"הדעת אינה סובלת ופרשנות החוק אינה מאפשרת כי יינתן פיצוי רק לניזוקים "בנפש וברכוש" ולא לניזוקים מפעולת המניעה של אותה פעולת איבה. ברי לכל כי לו, חלילה, היה נופל מטוס ריסוס עקב פעולת איבה של ארגוני הטרור, היה המשיב [המבקש כאן - י.ד.] משלם פיצוי הן לבעלי המטוס והן לחקלאים שניזוקו עקב אי הריסוס של שדותיהם, ומכאן לדעתנו קמה החובה לפצות את החקלאים בגין אותו נזק שנגרם עקב אי הריסוס בשל מניעת הפגיעה במטוס. המציאות הישראלית קשה מספיק, בכדי להצדיק פיצוי גם כתוצאה ממניעה ולא רק כתוצאה מאובדן ופגיעה בפועל, במיוחד כאשר מדובר במקרה בו מנעו כוחות הביטחון פגיעה באזרחים על רקע מידע קונקרטי לפעולות איבה" (ההדגשות במקור - י.ד).
ועדת הערר הדגישה כי קביעתה אינה סותרת את ההלכה שנקבעה בבית משפט זה על ידי השופט ת' אור ברע"א 6904/97 ס.ת.ו בקעות נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד נב(4) 1 (1998) (להלן: עניין ס.ת.ו) אלא דווקא הולמת אותה. צוין כי בעניין ס.ת.ו דובר במערערת שרכבה נגנב והועבר לכפר באזור יהודה ושומרון, ושבקשתה לקבלת סיוע מכוחות הביטחון סורבה בשל חשש מפעולות איבה, ובסופו של יום נמצא הרכב ניזוק. נקבע כי התביעה בעניין ס.ת.ו נדחתה מכיוון שלא הוכח היסוד של מניע, כלומר לא הוכח שהפעולות שבוצעו שם (גניבת הרכב והעברתו ליהודה ושומרון) נעשו כגילוי של עוינות ואיבה למדינת ישראל. נקבע כי על רקע זה יש לראות את קביעת בית המשפט העליון בעניין ס.ת.ו כי יש לשלול את האפשרות שחשש לפעולה (להבדיל ממניעה) יקים עילה על פי החוק, ואת קביעתו כי לא ניתן להתלות את חבות המדינה בגורם ערטילאי, מופשט, אשר קשה עד בלתי אפשרי לתחום לו גבולות וגדרים רציונאליים, שכן גישה זו תפר את האיזון התקציבי שעליו מבוסס חוק מס רכוש. ועדת הערר קבעה כי קביעות אלה אינן רלוונטיות לעניין דנן, שכן במקרה דנן "מדובר במניעה של פעולה מוגדרת וספציפית אשר מודיעין ספציפי וייחודי קדם לה ולא ב"חשש" ערטילאי" (ההדגשה במקור - י.ד). עוד נקבע כי מדובר בפעולה מוגבלת מטיבה וטבעה - בגבולות ברורים של זמן ומקום שנקבעו בצו האיסור - ומשכך יש לקבוע כי נסיבות אלה באות בדל"ת אמות ההלכה שנקבעה בעניין ס.ת.ו.
תמצית טענות הצדדים בערעור לפני בית המשפט המחוזי
5. מנהל קרן הפיצויים הגיש ערעור על החלטת ועדת הערר לבית המשפט המחוזי. בערעור נטען כי בהתאם לסעיף 35 לחוק הפיצויים על המשיבים להוכיח התרחשותה של פעולת איבה ממשית ומסוימת. נטען כי לא ניתן לראות בפעולה המכוונת למנוע אפשרות לפעולות איבה כפעולה שנכללת בסעיף 35 לחוק ושמזכה את המשיבים בפיצויים על פיו. עוד נטען כי פרשנותה של ועדת הערר לפסק הדין בעניין ס.ת.ו הינה מוטעית ובלתי סבירה, והאבחנה שעשתה ועדת הערר בין הנסיבות כאן לבין הנסיבות שנדונו בעניין ס.ת.ו "אינה מחזיקה מים". נטען כי בעניין ס.ת.ו הדגיש בית המשפט העליון במפורש שאין להרחיב את מעגל הסיכונים המבוטחים על ידי החוק באופן שיכלול גם מקרים שבהם קיים חשש מפני פעולות מלחמה או פעולות איבה. נטען כי המשיבים לא הצליחו להוכיח שהאיסור לטוס ולרסס בתוך התחום המוגדר נועד למנוע פעולות איבה קונקרטיות ונקודתיות, ולכל היותר מדובר בחשש כללי וערטילאי לפעולות איבה, שאינו נופל להגדרת "נזק מלחמה" בסעיף 35 לחוק. מנהל קרן הפיצויים התייחס בערעורו גם להחלטת ועדת הערר בעניין ממן, שבמסגרתה נקבעה פרשנות מרחיבה של סעיף 35 לחוק, לפיה גם פעולת מניעה יכולה להקים עילה לתביעת פיצויים מכוח חוק מס רכוש. נטען כי גם על פי פרשנות מרחיבה זו נדרשת פעולת מניעה ספציפית ונקודתית שבאה כמענה לחשש ברור, מסוים ונקודתי, להבדיל מפעולה כללית שבאה כמענה לחשש כללי וערטילאי.
6. המשיבים טענו מנגד כי אין מקום להתערב בהחלטת ועדת הערר, מכיוון שהוצגו לפניה ראיות כי ההחלטה שאסרה על ביצוע טיסות ריסוס מקורה בהתראות קונקרטיות וממשיות בדבר כוונות של ארגוני טרור לבצע פיגועי ראווה נגד מטרות ישראליות, ובתוך כך יירוט של מטוסים ישראליים הטסים בסמוך לגבול עם רצועת עזה. המשיבים הסכימו כי בעניין ס.ת.ו קבע בית המשפט העליון שהזכאות לפיצויים תישלל מקום שבו מתקיים רק חשש לפעולות איבה, אולם טענו כי בנסיבות דנן איסור הטיסה כשלעצמו מהווה פעולת מניעה אקטיבית ולא רק ביטוי לחשש כללי מפני פעולות איבה. לפיכך נטען כי ועדת הערר יצרה אבחנה נכונה ומוצדקת בין נסיבות פרשת ס.ת.ו לבין הנסיבות דנן, שכן במקרה דנן מדובר במניעה של פעולת איבה מוגדרת וקונקרטית ואילו בפרשת ס.ת.ו דובר על חשש ערטילאי בלבד. עוד טענו המשיבים כי לא ניתן להתעלם מכך שהם נמנים על קבוצה קטנה של ישובים שנכללים תחת הגדרת "ישובי ספר" ושהעול הביטחוני והכלכלי המוטל עליה כבד, וכי אימוץ הפרשנות של מנהל קרן הפיצויים שלפיה יחטא לעקרונות הצדק החלוקתי שעומדים ביסוד חוק הפיצויים.
פסק דינו של בית המשפט המחוזי