הנשיאה (בדימ') ד' ביניש:
1. העתירה שלפנינו הוגשה על-ידי עיריית מעלה אדומים (העותרת 1), שבתחום שיפוטה נמצא אתר הטמנת אשפה המוכר כאתר אבו-דיס, ועל-ידי החברה העירונית שבבעלות מלאה של העותרת 1 (העותרת 2), המפעילה את אתר ההטמנה. אתר זה משמש את העותרת 1 וכן את עיריית ירושלים (המשיבה 4 בעתירה זו), ישובים ישראלים נוספים המצויים באזור וכן רשויות מקומיות פלסטיניות ומספר מפעלים פלסטיניים. מן הנתונים שהציגו המשיבים 3-1 (להלן: המשיבים או המדינה) עולה כי עיקר הפסולת המוטמנת באתר מקורה בעיר ירושלים, ובסך הכל 90% מן הפסולת המוטמנת באתר מקורה בישראל. כמות הפסולת שמקורה בישובים פלסטיניים ומוטמנת באתר אבו דיס הינה להערכת המדינה כמות קטנה (הנתונים שהוצגו בפנינו הצביעו על שימוש של כ-7.2% מסך הפסולת המוטמנת באתר). כפי שעלה מהודעות המדינה, מצבו של אתר ההטמנה באבו-דיס עגום והוא פועל בסטנדרטים סביבתיים נמוכים ביותר. לפיכך, הבהירה המדינה בתגובותיה כי מטעם המשרד להגנת הסביבה פועלים להביא לסגירת האתר ולמציאת אתרים חלופיים להטמנת הפסולת של ירושלים ויתר הרשויות הפועלות באזור אשר עושות שימוש באתר אבו-דיס.
2. בשנת 2007 חל שינוי בחקיקה הישראלית שהשפיע על העלויות הנלוות להפעלתם של אתרים לסילוק פסולת. בעוד שבעבר, התמקדו עיקר ההוצאות בכיסוי עלויות פנימיות של מפעיל האתר לסילוק הפסולת - שנגבו על-ידו מן המטמינים - הרי שמאז נכנס לתוקפו תיקון 9 לחוק שמירת הנקיון, התשמ"ד - 1984 (להלן: חוק שמירת נקיון), הוחל על מפעילי אתרי הטמנה תשלום נוסף (להלן: היטל הטמנה). בהתאם לתיקון, הוחלט כי מפעיל האתר ישא גם בתשלום עבור העלויות החיצוניות הנגרמות מהפעלת האתר, היינו הנזקים שהפעלת אתר ההטמנה גורמת באופן טבעי לסביבה ולאוכלוסייתה באזור בו מתנהל האתר - עלויות זיהום אוויר ומים, עלויות קרקע, עלויות שימוש בכבישים ועוד. בהתאם לחוק שמירת נקיון, התשלומים המועברים בגין היטל ההטמנה מופקדים לחשבון בנק נפרד בקרן לשמירת נקיון שהוקמה מכח החוק, ואלה אמורים לשמש לפיתוח, הקמה וייעול אמצעים חלופיים להטמנת פסולת. מתגובת המדינה עולה עוד כי כספי ההיטלים שהופקדו על-ידי אתרים הממוקמים בתחום ההתיישבות הישראלית באיו"ש נרשמים ונשמרים בנפרד, והם משמשים למטרות הקבועות בחוק בתחום איו"ש בלבד.
חובת תשלום היטל ההטמנה הוחלה גם על אתרים המצויים בתחומי הישובים הישראלים באזור, מכח הוראת נספח מס' 9 (איכות הסביבה) לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), התשמ"א - 1981. חובה זו מושתת כאמור באופן ישיר על מפעילי האתרים, כאשר הם רשאים לגלגל את עלויות ההיטל על הלקוחות המשתמשים באתר. עם זאת, כך נטען על-ידי המדינה, חובת התשלום חלה בכל מקרה רק על מפעילי האתרים בלא כל קשר להיקף התשלומים הנגבים על-ידם מלקוחות אתר ההטמנה. יובהר עוד כי היטל ההטמנה הינו נגזרת של היקף הפסולת המוטמנת באתר ההטמנה.
3. עתירה זו באה לעולם לאחר שיג ושיח שהתנהל בין העותרות למשיבים. ראשיתו בבקשת העותרות כי ראש המינהל האזרחי יפטור אותן מתשלום ההיטל בכל הנוגע להטמנה ממקור פלסטיני. העותרות הבהירו במסגרת פנייתן כי אין בכוונתן לשאת בתשלום היטלי ההטמנה עבור פסולת פלסטינית מבלי שעלות ההיטל בגין הטמנת פסולת זאת תגולגל על המטמינים הפלסטינים.
בקשת העותרות נבחנה על-ידי המשיבים, וממכתב שנשלח מטעם ראש המינהל האזרחי ביום 28.6.2007, עלה כי הוחלט שלא להיענות לה. במסגרת זאת הובהר לעותרות כי "ההצדקה היחידה לקיומו של אתר אבו-דיס במתכונתו הנוכחית, ככל שיש הצדקה לכך, היא השימוש באתר על ידי האוכלוסיה המקומית", וכי: "אם השימוש של האוכלוסייה המקומית באתר אבו דיס יפחת מהרמה הקיימת כיום, מכל סיבה שהיא, אראה זאת חובה לעצמי לנקוט בכל האמצעים העומדים לרשות המנהל האזרחי על מנת לדאוג לכך כי האתר יפסיק לפעול במתכונתו הנוכחית לאלתר". כפי שעלה בתכתובות מאוחרות יותר, בבסיס עמדה זו ניצבה תפיסת המדינה לפיה בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי אין להקים אתרי סילוק פסולת באיו"ש הקולטים פסולת ממדינת ישראל, אלא אם ישמשו גם את האוכלוסייה המקומית בשטח הנתון לתפיסה לוחמתית בהיקפים סבירים. עוד נכתב על-ידי ראש המינהל האזרחי: "אבקשך לא להטיל את מס ההטמנה על הרשויות המקומיות הפלסטיניות". על רקע עמדה זו הוגשה העתירה, ובה התבקש בית המשפט להורות למשיבים שלא לחייב את העותרות לשאת בעלויות היטל ההטמנה של המטמינים הפלסטינים. טענתן העיקרית של העותרות הינה כי הוראתם זו של המשיבים כמוה כהטלת מס הפוגעת בקניין, וזו ניתנה בחוסר סמכות בהעדר דין המסמיך אותם לפעול באופן בו פעלו. נטען כי החלטה זו אף לא נעשתה לתכלית ראויה. בנוסף נטען כי האיסור שהטילו המשיבים על גביית ההיטל מן המטמינים הפלסטינים, מטיל על המשיבים חובה לשאת בעלותו מכח כללי המשפט הבינלאומי החל באזור, שכן האחריות לאספקת פתרונות הטמנת אשפה לאוכלוסיה המקומית מוטלת על המפקד הצבאי באזור. המדינה בתגובתה טענה לדחיית העתירה, והבהירה כי לא דרשה מהעותרות כי ישאו בעלויות היטל ההטמנה של המטמינים הפלסטיניים. למעשה, כך המדינה, במועד הגשת העתירה כלל לא התקבלה החלטה מינהלית כלשהיא, וכל מהות העמדה שהוצגה על-ידה הייתה משום הצגת עמדה משפטית תיאורטית באשר למצב הדברים באותה העת. בכל מקרה, נטען על-ידי המדינה, כי אין בעתירה כדי למנוע מן העותרות לשלם את היטל ההטמנה בו הן חייבות, שכן עסקינן בחיוב עצמאי שאינו תלוי בתשלום המתקבל אצל המפעילים מידי לקוחות האתר. המדינה אף הזכירה כי עלות היטל ההטמנה באתר אבו דיס נמוכה באופן משמעותי מעלות ההיטל בשטח ישראל. עיריית ירושלים, שהינה כאמור צד לעתירה, לא מצאה להתייחס לעתירה לגופה, אך ציינה בתגובתה כי אין בכוונתה לשלם תוספת עלות להטמנה, מעבר לסכומים המשולמים על-ידה. נבהיר עוד כי מן הנתונים שבפנינו עולה כי היטל ההטמנה בו חייבות העותרות טרם שולם, ובהתאם לנתונים שבפנינו, הוא עומד על סך של כ-חמישה מיליון שקלים.
4. מלכתחילה סברנו כי עסקינן בסוגיה המחייבת מציאת פתרון מעשי. מן הצד האחד, ניצבת עמדתה העקרונית של המדינה לפיה עצם קיומו של אתר ההטמנה באזור בו הוא מצוי תלוי במידה רבה בהיותו משרת את האוכלוסייה המקומית. מן הצד האחר, ניצבת תפיסת המחוקק - שעוגנה כאמור בחוק שמירת נקיון בשנת 2007 אשר הוחל גם באיו"ש - כי על מפעילי אתרי הטמנה לשאת בתוצאות הנזקים הסביבתיים הנגרמים על-ידם, ולכך נועד ההיטל. במצב דברים זה, ועל פני הדברים, אין הצדקה לפטור מפעילי אתרים מתשלום היטל ההטמנה. לצד זאת, קיים חשש, ואף העותרות התייחסו לכך בכתבי טענותיהן, כי מקום בו ידרשו המטמינים הפלסטינים לשאת בחלקם בתשלום היטל ההטמנה, יקטן השימוש שנעשה על-ידם באתר זה, ובכך יביא הדבר לחיזוק פעילות הטמנה פיראטית באזור שנזקיה הסביבתיים גדולים. ברור איפוא כי המקרה שלפנינו מחייב איזון בין מכלול שיקולים מתחומים שונים, וביניהם שיקולים מתחום המשפט הבינלאומי, שיקולים סביבתיים, שיקולים כלכליים ואחרים, וההכרעה בו אינה קלה.
בנסיבות אלה, המליץ בית המשפט לצדדים (הרכב בראשות הנשיאה ד' ביניש והשופטים א' פרוקצ'יה ו-י' דנציגר), עוד במסגרת הדיון הראשון שהתקיים בעתירה ביום 25.2.2009, כי יידברו ביניהם בניסיון להגיע להסדר מוסכם לפתרון הסוגיה. מהתגובות שהוגשו לנו עלה כי המגעים שהתגבשו בין הצדדים לא הבשילו לכדי הסדר מוסכם.
5. משלא הצליחו הצדדים בגיבוש הסדר, נקבעה העתירה לדיון נוסף (בפני הרכב הנשיאה ד' ביניש והשופטים א' פרוקצ'יה ו-א' רובינשטיין). בתום דיון זה, הוחלט על הוצאת צו על תנאי בעתירה בזו הלשון:
"ניתן בזה צו על תנאי המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא תבוטל דרישת המשיבים לפיה על העותרים לשלם את חלף היטל ההטמנה בגין הטמנת האשפה בידי התושבים המקומיים, עליהם אין להטיל את תשלום חלף היטל ההטמנה; לחלופין מדוע לא תשתתף המדינה ולו באופן חלקי בחלק של היטל חלף ההטמנה עד למציאת פתרון להסדר ההטמנה במקום; לחלופי חלופין מדוע לא יפעלו המשיבים למציאת פתרון שאינו הטמנה במועד מוקדם וסמוך ככל האפשר".
6. במסגרת תצהיר התשובה חזרה המדינה על השיקולים העומדים ביסוד עמדתה לפיה אין לפטור את העותרות מתשלום היטל ההטמנה בגין הטמנת פסולת של מפעילים פלסטיניים באתר אבו-דיס, כפי שפורטו בתמצית בפתח דברינו.
בכל הנוגע לראשו השני של הצו-על-תנאי שהוצא, לפיו התבקשה המדינה להבהיר מדוע לא תשתתף בהיטל ההטמנה, הבהירה המדינה כי משמעות הבקשה הינה הטלת הנשיאה בעלויות החיצוניות של אתר ההטמנה על קופת הציבור, בניגוד לתכליתו של היטל ההטמנה. המדינה הבהירה כי הפעלת האתר הינה עסק כלכלי לכל דבר ועניין, אשר העותרות מפיקות ממנו הכנסות הנובעות בין היתר מן העובדה שהוא מצוי בשטחי האזור ועלות הפעלתו נמוכה יותר, וכי אין הצדקה לאפשר להן ליהנות מהעלות הנמוכה בהפעלה בלי לשאת באופן מלא בעלויות החיצוניות הכרוכות בכך.
בכל הנוגע לראש השלישי שעניינו במציאת פתרון חלופי להטמנה, הבהירו המשיבים כי בחודש אוקטובר 2010 התקבלה החלטה על-ידי השר להגנת הסביבה לפיה קיים צורך דחוף בצמצום דרמטי של כמויות הפסולת המועברות לאתר אבו-דיס ולשיקומו, עד כדי הפסקת העברת פסולת לשטחו. להחלטה זו קדמו פגישות עם העותרות ועם נציגי עיריית ירושלים. לצורך כך, הועברו לעותרת 1 תנאים חדשים לרישיון עסק של האתר. בתמצית ניתן לומר כי נקבע מתווה עבודה שמטרתו להביא להפחתת הפעילות באתר באופן מדורג - בשלוש פעימות, עד לסגירתו הסופית. עוד נמסר כי אתר אבו דיס עתיד להיות מוחלף באתר חלופי; אס"פ יהודה - אל מיניה, אשר בתצהיר התשובה מיום 22.6.2011 נמסר כי הוא עתיד להתחיל בפעילותו בתוך כשנה, כלומר, במועד קרוב. מעבר לכך, נתחוור במהלך חייה של העתירה כי אכן מספר מהלכים בהיבט זה החלו נוהגים, ועיריית ירושלים צמצמה במידת מה את היקף הפסולת המועברת לאתר אבו-דיס תוך העברתה לאתר חלופי בדרום הארץ. נוכח האמור, סברו המשיבים כי למעשה נענה ראשו השלישי של הצו על-תנאי. כן נטען על-ידם כי נוכח האמור, צומצמו משמעויותיה של העתירה, והיא מתייחסת בעיקרה לחובות העבר, דבר המחזק את ההצדקה שבדחייתה.
העותרות והמשיבה 4 הגיבו מצידן לתצהיר התשובה של המדינה.
7. לאחר הגשת תצהירי התשובה, נקבעה העתירה לדיון נוסף - שלישי במספר - שהתקיים ביום 5.9.2011 (בפני הרכב הנשיאה ד' ביניש, והשופטים ע' ארבל ו-י' עמית). במסגרת הדיון המליץ בית המשפט למדינה כי תשוב ותשקול את עמדתה, וכי נוכח העובדה שמדובר בסכום חוב ידוע ומוגדר, ישובו הצדדים וידברו בניסיון להגיע להסכם באשר לסכום לו טוענת המדינה בגין היטל ההטמנה, לצד קביעת הסדר ביחס לתקופה שנותרה עד סגירת האתר.
מן ההודעות שהוגשו לנו לאחר מכן, התברר כי גם הפעם לא עלה בידי הצדדים לגבש הסדר מוסכם בסוגיה. בכלל זה עלה מן ההודעות שהוגשו כי המדינה הציעה שחלק משמעותי מן החוב הקיים בגין היטל ההטמנה לא יועבר לקרן לשמירת נקיון, אלא ישמש לפרויקטים סביבתיים במרחב מעלה אדומים, תוך ייעוד חלק משמעותי מהסכום לשימושה הבלעדי של עיריית מעלה אדומים. לשיטת המדינה כך ניתן להגשים את התכלית הסביבתית, כפי תכלית היטל ההטמנה, מבלי לגרום חסרון כיס לעיריית מעלה אדומים, שכן עסקינן בסכום שהיה עליה להוציא ממילא לצרכי פרויקטים סביבתיים. העותרות הבהירו בתגובתן כי הן מתנגדות להצעה האמורה שכן מדובר בהסדר שמשמעותו "התאבדות כלכלית", תוך כפיית איסור על גלגול התשלום למשתמשים הפלסטינים מבלי שיש לכך בסיס לשיטתה. עיריית ירושלים, שלטענת המדינה לא הגיבה להצעה, הבהירה בתגובתה כי בכל מקרה מוטלות עליה עלויות מרובות נוכח ביצוע הפעימות לצמצום אתר ההטמנה באבו-דיס, וכי היא נסוגה מנכונות שגילתה בעבר להסדרי פשרה שונים.
8. במצב דברים זה, ומשלא עלה בידי הצדדים להביא את הסכסוך ביניהם לפתרון בדרכי שלום, אין מנוס מהכרעה בעתירה בשים לב למכלול הנתונים שבפנינו.
דיון והכרעה
9. כבר בפתח הדברים נאמר כי שתי הנחות יסוד העומדות בבסיס תפיסתה של המדינה מקובלות עלינו - ראשית, ובהתאם להוראות חוק שמירת הנקיון, מקובל עלינו כי חובת תשלום ההיטל במלואו מוטלת על מפעיל אתר ההטמנה, בלא כל קשר ליכולתו לגבות השתתפות בנשיאתו מן המטמינים באתר. הדברים עולים מפורשות מנוסחו של סעיף 11ב לחוק שמירת הנקיון (שהוחל כאמור באזור) הקובע כדלקמן: