השופט א' רובינשטיין:
א. עתירה זו עניינה פיטורים פוליטיים, צדו האחר של מטבע המינויים הפוליטיים, והיא מכוונת כנגד פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה בתיקים עע 281/07, עע 286/07 (בשא 130/08) מיום 9.4.08, בערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה (השופטים רבינוביץ, פליטמן, צור ונציגי הציבור פרץ ואורן), בגדרו נקבע כי יינתנו לעותרים פיצויים כספיים בלבד וכי לא תיאכף בעין השבתם של העותרים לעבודה במשיבה 1 - רשות הדואר (להלן הרשות), וכן נקבע שלא ליתן להם את מלוא סעדי הפיצויים שנתבעו.
רקע
ב. בתקופה הרלבנטית היתה הרשות, רשות סטטוטורית שפעלה מכוח חוק רשות הדואר, תשמ"ו-1986 (להלן החוק). ביום 1.3.06 ניתן צו מכוח החוק ולפיו הוקמה חברת דואר ישראל בע"מ, אשר באה במקומה של רשות הדואר והיא חליפתה.
ג. העותר 1, שמואל קלפנר, כבן 62 כיום, הועסק ברשות מיום 1.4.1995, בתפקידו האחרון שימש כמנהל שירות העברת מסרים. העותר 2, אלי ליאור, כבן 64 כיום, הועסק ברשות מיום 1.10.86, ובתפקידו האחרון שימש כמנהל שירותי המיון הארציים. העותר 3, ארנון קליינר כבן 67 כיום, הועסק ברשות החל מיום 1.4.84, בתפקידו האחרון שימש כסגן מנהל אגף כלכלה וכספים. העותרים כיהנו בתפקידים בכירים והעסקתם נעשתה בחוזי עבודה אישיים, במעמד של נושאי "משרה מיוחדת" מכוח סעיף 35 לחוק. חוזיהם האישיים חודשו מדי תקופה; החידוש האחרון נעשה בשנת 2001 ותוקפו היה עד ליום 30.9.04.
ד. ביום 15.12.02 נשלח לעותרים מכתב המודיע על כוונת המנהל הכללי בפועל של הרשות, מר יוסי שלי, לסיים את העסקתם, בנימוק של הליכי התייעלות והצורך בצמצומים. במכתב צוין, כי בכוונת הרשות לגרוע את תקני משרתם של העותרים ממצבת המשרות המיוחדות. העותרים הוזמנו לשימוע בפני מר שלי, שנקבע ליום 24.12.02. העותרים ביקשו לבטל את ישיבת השימוע, או למצער, לדחותה. כן דרשו להעמיד לרשותם את כל הנתונים והמסמכים העומדים בבסיס החלטת הפיטורין. בקשתם לא נענתה והשימוע התקיים במועד שנקבע. במהלכו טענו העותרים, כי החלטת הפיטורין נגועה בחוסר סמכות, ניגוד עניינים והעדר תשתית עובדתית מספקת. ביום 17.2.03 הודע לעותרים על הפסקת עבודתם החל מיום 31.3.03, בכפוף לאישור מועצת הרשות.
ה. בעקבות פניית בא-כוח העותרים לא הובא ענין פיטוריהם לאישור מועצת הרשות בישיבתה שנקבעה ליום 20.2.03. בד בבד הגישו העותרים עתירה לבית משפט זה (בג"ץ 2270/03), והרשות הודיעה כי תשהה את הליכי הפיטורים עד לקבלת החלטה. ביום 7.7.03 נמחקה העתירה משנקבע, כי הענין מצוי בסמכותו של בית הדין לעבודה. ביום 4.8.03 החליט בית הדין האזורי לעבודה בתל-אביב, בהסכמת הצדדים, על המשך עבודת העותרים ברשות עד ליום 17.11.03 לפחות. כן הוחלט, כי הפסקת עבודתם תיכנס לתוקף רק במלאות שלושה חודשים מיום שתאושר במועצת הרשות. ביום 25.9.03 נמסר לעותרים, כי מועצת הרשות תדון בעניינם בישיבתה הקרובה, והם נתבקשו למסור טיעוניהם בכתב. בישיבתה מיום 11.12.03 החליטה מועצת הרשות לאשר הפסקת עבודתם החל מיום 11.3.04.
ו. העותרים פנו לבית הדין האזורי בבקשה לצו מניעה נגד פיטוריהם. בית הדין קבע כי הפיטורים יעוכבו עד ליום 31.5.04 וכן, שלאחר מועד זה יתאפשר לעותרים לצאת לחופשה ללא תשלום עד למועד סיומם של חוזי העסקתם.
ההליכים המשפטיים
ז. העותרים עתרו לבית הדין האזורי לעבודה למתן פסק דין הצהרתי, הקובע כי החלטת הרשות לפטרם בטלה מעיקרא. לטענתם הנימוק שניתן לפיטוריהם אינו אמיתי, וכי בבסיס פיטוריהם עומדים שיקולים פוליטיים זרים ופסולים על פניהם. כן טענו העותרים, כי הליך הפיטורין היה נגוע בפגמים היורדים לשורש; הפיטורין נעשו בחוסר סמכות, באופן המנוגד לנהלים, בחוסר תום לב ובלא שימוע כדין. העותרים דרשו סעד של אכיפה, ולחלופין פיצוי בגין הפרת חוזה, פיצוי בגין פיטוריהם שלא כדין ופיצוי בגין עגמת נפש. הרשות טענה, כי החלטת הפיטורין נתקבלה כדין, בתום לב, משיקולים ענייניים כחלק ממהלך כולל ונדרש של התייעלות, ולא נפל בה כל פגם. לטענתה, הפיטורין נעשו בתחום הפררוגטיבה הניהולית השמורה לה, וכן הכחישה מכל וכל כאילו נעשו הפיטורים משיקולים פוליטיים.
ח. בית הדין האזורי קבע בפסק דינו, כי נוכח מעמדה של הרשות כגוף סטטוטורי, חלות עליה חובות מיוחדות, וכלפי עובדיה בפרט. בית הדין הדגיש את יחסי העבודה היוצרים חובת תום לב מוגברת כלפי העובדים, וביחוד בתוך תקופת החוזה. עוד קבע, כי די בהעלאת חשד סביר בדבר קיומם של שיקולים פוליטיים בבסיס החלטת הפיטורין, כדי לקעקע את חזקת התקינות המינהלית העומדת לרשות, ולהעביר את נטל ההוכחה אליה. נקבע, כי במקרה דנן הרימו העותרים את הנטל, וביססו חשד סביר לקיומם של שיקולים פוליטיים בבסיס החלטת הפיטורין. בנוסף, קבע בית הדין כי לא שוכנע שהחלטת הפיטורין קשורה בהליכי ההתייעלות שננקטו ברשות; אף אילו היתה ההחלטה מבוססת על שיקולים ענייניים, היה עליה לעמוד במבחני הסבירות והמידתיות, ובמסגרת זו היה על הרשות לנקוט צעדים שיצמצמו את הפגיעה בעובדים, דבר שלא נעשה. בית הדין פסק כי נפלו פגמים בהליך ההחלטה לפיטורי העותרים בשלושה אלה: ראשית, כי מר שלי היה נגוע בניגוד עניינים בהיותו המנכ"ל בפועל של הרשות, ובה בעת יו"ר מועצת הרשות שאישרה את הפיטורין; שנית, ישיבת מועצת הרשות כונסה בהתראה קצרה מהרגיל, החומר הוצג לחברי המועצה רק ביום הדיון, ובדיון נכחו שישה חברים בלבד, מהם שלושה חדשים; שלישית, ניתן לעותרים להציג את טיעוניהם בכתב בלבד, ולא ניתנה להם זכות טיעון "נרחבת", אשר לפי קביעת בית הדין היו זכאים לה.
ואולם, חרף הפגמים המהותיים והדיוניים, לא נתן בית הדין סעד של אכיפה, קרי, העותרים לא הוחזרו על כנם, בנימוק כי סעד זה ניתן אך בנסיבות חריגות. כן ציין בית הדין לעניין זה את חלוף הזמן, את אופי העסקתם של העותרים בחוזים אישיים, ואת הפיכת הרשות לחברה ממשלתית שחלו בה שינויים ארגוניים. נפסק, כי הסעד הראוי להינתן הוא פיצוי כספי. לעותרים שולם שכר בגין חודשי החופשה ללא תשלום שאליה הוצאו, וכן פיצוי על פיטורים שלא כדין בגובה שתי משכורות נוספות.
ט. הן העותרים והן הרשות עירערו על פסק הדין בפני בית הדין הארצי לעבודה. הרשות טענה כי גובה הפיצוי שנפסק לא היה מידתי לנוכח קביעות בית הדין האזורי. כן טענה הרשות, כי פיטורי העותרים לא נבעו משיקולים פוליטיים, וכי הליך השימוע בעניינם היה תקין. לבסוף טענה, כי מר שלי כיהן בכפל תפקידיו מכוח חוק ואין בכך פסול. העותרים טענו, כי לנוכח קביעת בית הדין האזורי היה מקום ליתן סעד של אכיפה, לחלופין טענו, כי גובה הפיצויים שנפסק נמוך. בית הדין הארצי פסק, כי צדק בית הדין האזורי בגישתו באשר לאכיפה, ואולם גובה הפיצויים שנפסק היה נמוך, ועל כן העמיד את הפיצוי על ארבע משכורות נוספות. בית הדין הארצי נימק החלטתו בכך שחוזה עבודה אישי אמנם מאפשר למעסיק זכות-יתר ניהולית, אך גם טומן בחובו חובת הגינות ותום לב כלפי העובדים. כן נקבע, כי הגם שצעדי התייעלות מהוים ביסודם עילה לפיטורין, במקרה דנן התגבשה החלטת הפיטורין קודם להחלטת ההתייעלות, ומשכך אין קשר ענייני בין השתיים. בנוסף, קבע בית הדין הארצי כי קיימים ראיות וסימנים למכביר המצביעים על כך, שהפיטורין נבעו משיקולים פוליטיים. לגבי טענת "זכות היתר" או הפריבילגיה הניהולית קבע בית הדין הארצי כי אף שזו קיימת, עליה להיות מופעלת בתום לב, באיזון ובשום שכל, ושבמקרה זה, אין השיקולים הבלתי ענייניים שבבסיס החלטת הפיטורין, עומדים לימין הרשות. כן קבע בית הדין הארצי כי מר שלי היה נתון בניגוד עניינים בשל כפל תפקידיו. בית הדין הוסיף כי אופן כינוס המועצה וניהול הדיון בה מעיד על מידת רצינותו של הדיון, ובפועל על אי יכולת הגוף המחליט לרדת כיאות לעומקן של טענות. מנגד קבע בית הדין הארצי, כי די היה בזכות העותרים לשימוע בכתב, ולא קמה להם זכות שימוע "נרחבת".
העתירה
י. בעתירה נטען, כי החלטת בית הדין הארצי הקובעת את מתן סעד הפיצויים, כסעד העיקרי בפיטורין שלא כדין, מנוגדת לכללי המשפט החוקתי והמינהלי; לשיטת העותרים, הכלל במשפט המינהלי קובע, על פי עקרון החוקיות, כי אכיפה היא הסעד העיקרי, ועל כן, הפסיקה במקרה דנן מנוגדת להלכה. משכך, נטען, עומדת העתירה בתנאי התערבותו של בית משפט זה בפסיקת בתי הדין לעבודה. נאמר כי במקרה של פיטורים פוליטיים מתחדד צורך האכיפה, נוכח האינטרס הציבורי למנוע פיטורים כאלה; זאת שכן בהיעדר אכיפה לא יחששו מנהלים לפטר עובדים שלא כדין, מתוך הנחה כי במקרה הגרוע ישולמו פיצויים מהקופה הציבורית. לגבי טענת הרשות בדבר חלוף הזמן, נטען, כי האשם רובץ לפתחה של הרשות, וכי העותרים נקטו פעולה משפטית מיד עם תחילת השתלשלות האירועים. לענין גובה הפיצוי נטען, כי אינו הולם את גובה הנזק; ואינו כולל פיצוי בשל עגמת נפש. לבסוף, באשר לענין חילופי האישיות המשפטית ברשות - שהיה מנימוקי אי האכיפה - נטען, כי חברת דואר ישראל היא חליפתה של רשות הדואר לכל דבר וענין.
י"א. מטעם הרשות נטען כי דין העתירה להידחות על הסף, בין השאר בשל אי נקיון כפיים נוכח אי צירוף כל המסמכים הרלבנטיים והמהותיים. שנית, נטען, כי העתירה אינה מגלה טעות משפטית של בית הדין האזורי, ומשכך, היא למעשה בעלת אופי ערעורי אף שהיא מוצגת באצטלה של עתירה עקרונית, ולכן דינה להידחות. כן נטען, כי הסעדים הכספיים אשר ניתנו עד כה ראויים וסבירים, וכי אין לאכוף את העסקתם של העותרים זאת ביסודו של דבר מטעמי בית הדין האזורי, הן משום שהועסקו בחוזים אישיים שתוקפם הסתיים, הן משום השינוי מתאגיד סטטוטורי לחברה ממשלתית, הן בשל חלוף הזמן והן בשל ההשפעה השלילית על יחסי העבודה במקום העבודה. לבסוף, נטען, כי פיצוי בגין עגמת נפש אינו ניתן כדבר שבשגרה, וכי המקרה דנן אינו מאותם מקרים קיצוניים המאפשרים מתן סעד זה.
הדיונים בפנינו
י"ב. קיימנו שני דיונים. בדיון מיום 7.9.09 טען בא כוח העותרים, כי המדובר בפיטורין שהם חרפה; ואולם, עיקר הטרוניה הוא העדר סעד האכיפה. אכן, בחוזי התעסוקה של העובדים - חוזי הבכירים בשירות הציבורי - יש משום החלשת הביטחון התעסוקתי, אך נותרת הציפיה להמשיך; ואמנם ניתן להפוך את החוזים למנגנון המאפשר רענון בגוף המעסיק, אך נחוצה סיבה עניינית לפיטורין, ובנידון דידן לא היתה סיבה כזאת; לכן נדרשת אכיפה. אשר לשינוי המבני, נטען כי אין מדובר בראורגניזציה, אלא במעבר מבני, שנעשה לאחר פיטורי העותרים. נאמר כי האכיפה נדרשת רק לגבי עותרים 2-1, שכן עותר 3 הגיע לגיל הגמלאות.
י"ג. מטעם הרשות נטען כי פנייתם המקורית של העותרים לבג"ץ גרמה לשיהוי, ומכל מקום השינויים הארגוניים גרמו לכך שתפקידיהם אינם קיימים עוד.