הנשיא (בדימ') א' ברק:
העותרות ביקשו לקיים הפגנה. מפקד המשטרה התנה מתן הרישיון להפגנה בהצבתם של גדרות, מאבטחים, וסדרנים מטעם מארגני ההפגנה ועל חשבונם. כן התנה הוא את מתן הרישיון בהצבתם של כבאיות ואמבולנסים. רשות הכבאות ואגודת מגן דוד אדום התנו את מתן שירותיהם בתשלום מצד מארגני ההפגנה. כנגד חוקיותן של דרישות אלה - מצד מפקד המשטרה, רשות הכבאות, ואגודת מגן דוד אדום - מופנית העתירה שלפנינו.
הרקע לעתירה
1. העותרות ביקשו לקיים צעדה מכיכר רבין לעבר כיכר דיזינגוף בתל-אביב ולקיים שם הפגנה. ההפגנה נועדה להביע תמיכה בתכניתה של הממשלה להתנתק מרצועת עזה. מלכתחילה, סירבה המשיבה 1 לבקשתן של העותרות. לאחר משא-ומתן הסכימה המשיבה ליתן רישיון לקיום ההפגנה, אך התנתה מתן הרישיון בתנאים רבים. ביניהם: בניית חדר פיקוד קדמי (חפ"ק) לשימושה של המשטרה בכיכר דיזנגוף וחיבורו לקו טלפון וחשמל; הקמת מערכת הגברה לאורך מסלול התהלוכה וחיבורה לחפ"ק המשטרה; הקמת שלושה מסכי הקרנה במעגל סגור; גידור מתחמים שונים באמצעות עשרות רבות של מחסומי גידור; הצבת עשרות מאבטחים עובדי חברת אבטחה וכן עשרות סדרנים לשמירת הביטחון והסדר הציבורי; פירסום האירוע באמצעי התקשורת תוך ציון הסדרי התנועה ואיסור הכנסת כלי נשק; הצבת שילוט האוסר חניית כלי רכב באזור ההפגנה; חלוקת מנשרים לתושבי האזור בדבר הסדרי התנועה והחנייה; הצבת רכבי גרר לפינוי כלי רכב מהאזור, ותיאום מגרש חניה לכלי הרכב הנגררים; והצבת אמבולנסים וכבאיות למקרה חירום.
2. ההוצאה הכספית לצורך עמידה בדרישות אלה הוערכה על-ידי העותרות בכ-300,000 ש"ח. העותרות התנגדו לדרישות אלה. לאחר משא-ומתן נוסף חזרה בה המשיבה 1 מחלק מהדרישות. כך למשל, חזרה בה המשיבה מהדרישה שהעותרות תקמנה את חפ"ק המשטרה, ומהדרישה לפרסם את דבר האירוע באמצעי התקשורת. המשיבה לא חזרה בה מהדרישות הנוגעות להקמת הגדרות ונקודות סריקה מוארות לבדיקת הקהל, ומהדרישות הנוגעות להצבתם של מאבטחים וסדרנים. כמו כן לא חזרה בה המשיבה מהדרישות הנוגעות להצבתם של אמבולנסים וכבאיות. גם לאחר צמצום הדרישות מעריכות העותרות את עלותן של דרישות המשיבה בלמעלה ממאה אלף שקלים.
3. העותרות הסכימו, לבסוף, למלא אחר התנאים שהציבה המשטרה, וההפגנה כבר התקיימה. למרות זאת, ובהתחשב בשאלות העקרוניות העולות מן העתירה, ביקשנו מהצדדים להשלים טיעוניהם בסוגיות שבמחלוקת. בהתחשב בכך שהעותרות מעלות טענות הקשורות בחיוב הכספי הכרוך בהצבתם של אמבולנסים וכבאיות בכוננות בעת ההפגנה, הורינו על צירוף אגודה ארצית מגן דוד אדום בישראל ורשויות הכבאות כמשיבים נוספים לעתירה. לאור טענת העותרות לפיה עיריית תל-אביב היא זו שאמורה לשאת בעלויות שירותי הכבאות, הורינו על צירופה של עיריית תל-אביב כמשיבה לעתירה.
טענות הצדדים
4. העותרות טוענות כי המשיבות אינן רשאיות להטיל עליהן דרישות שנופלות בתחום חובותיהן הטבעיות, ואשר עלותן הכספית גבוהה. לטענתן, בית משפט זה פסק בעבר שמשטרת ישראל אינה רשאית לדרוש העסקה של שוטרים בתשלום, ועליה להעסיק שוטרים בתפקיד בלבד, ככל שמדובר באירועים המהווים מימוש של זכויות יסוד. עמדת העותרות היא שדרישות המשטרה אינן אלא ניסיון לעקוף את פסיקת בית המשפט. במקום תשלום ישיר דורשת המשטרה שהעותרות תדאגנה ל"משטרה פרטית" של מאבטחים וסדרנים מטעמן ועל חשבונן. לטענת העותרות, אין כל הבדל בין דרישה להעמדת שוטר בתשלום, לבין דרישה להציב מאבטחים, סדרנים, וגדרות. העותרות טוענות כי דרישות המשטרה, מכבי האש, ומגן דוד אדום מהוות פגיעה קשה בזכותם החוקתית של העותרות ותומכיהן להפגין, וזכותם לחופש ביטוי. הטלת מעמסה כספית על המבקש להפגין כמוה כהגבלה על עצם מימוש הזכות. היא הופכת את חופש הביטוי לזכות השמורה לבעלי האמצעים בלבד, ויוצרת הפליה בין עשירים לבין עניים. בכך נפגעת הזכות לחופש הביטוי, ונפגע אופייה הדמוקרטי של המדינה.
5. משטרת ישראל מבקשת כי נדחה את העתירה. עמדתה היא כי קיימת בידה הסמכות לתבוע ממארגני הפגנה לעמוד בתנאים מסוימים, ובכללם תנאים הכרוכים בעלות תקציבית, וזאת בשים לב לגודל ההפגנה, למידת ההפרעה שיוצרת ההפגנה לציבור, ולשיקולים נוספים. המשיבה מבקשת להבחין בין משימות הקשורות בהתנהלותה הפנימית של הפגנה, כגון שמירת הסדר הציבורי בקרב קהל המפגינים, לבין משימות הקשורות באבטחת "מעטפת" ההפגנה, כגון סגירת כבישים לאורך מסלול ההפגנה, ואבטחתה מפני קהל עוין. עמדת המשיבה היא כי המשימות הקשורות בשמירת הסדר הציבורי בקרב ציבור המפגינים כלל אינן משימות המהוות חלק מתפקידה של המשטרה. לשיטתה, מדובר בהתנהלות פנימית של אירוע, וככזו על מארגני האירוע להיות אחראים לה. המשטרה רשאית להתנות מתן רישיון להפגנה בתנאים שנועדו להבטיח שמארגני ההפגנה ימלאו אחר אחריותם זו, אף אם קיומם של תנאים אלה כרוך בעלויות כספיות. תנאים אלה יכול שיכללו דרישות הקשורות בגידור אזור ההפגנה, וכן הצבתם של סדרנים ומאבטחים לשמירה על הסדר הציבורי. המשטרה מוסיפה וטוענת כי קבלת עמדת העותרות תוביל לתוצאה בלתי נסבלת לפיה כל גוף שהוא יוכל לדרוש מהמשטרה להקצות משאבים רבים לכל הפגנה או אירוע פומבי שברצונו לקיים, בלא שתהיה מוטלת עליו אחריות או עלות כלשהיא כמארגן האירוע. לפיכך, לשיטתה, אין כל פגם בחיובם של מארגני האירוע לשאת בחלק מהאחריות והעלות הנובעים מהאירוע אותו הם מבקשים לקיים, ובלבד שאחריות זו תהיה ביחס להתנהלותו הפנימית של האירוע, ולא ביחס לתפקידיה הטבעיים של המשטרה. זאת, במיוחד בהתחשב במשאביה המוגבלים של המשטרה, בכסף ובכוח אדם.
6. המשיבה 2, אגודת מגן דוד אדום (להלן - מד"א), מבקשת כי נדחה את העתירה. עמדתה היא שתקנה 9(א) לתקנות הבטיחות במקומות ציבוריים (אסיפות) תשמ"ט-1989 נותנת בידי מד"א את הסמכות לקבוע את סידורי העזרה הראשונה המתאימים לכל אירוע במקום ציבורי. הקריטריונים לפיהם קובע מד"א את סדרי הכוחות הרפואיים הנדרשים להפגנות ולאסיפות הינם שוויוניים ואובייקטיביים, ולוקחים בחשבון את מספר המשתתפים הצפוי באירוע, אופי האירוע, מיקומו, וכיו"ב. לפיכך, ובהתחשב בהוראות החוק ובמקצועיותו של מד"א בתחום, אין פגם בנוהג הקיים לפיו נזקקת המשטרה לשיקול דעתו המקצועי של מד"א לעניין סדרי הכוחות הרפואיים בהפגנות ואסיפות. משנקבעו הוראות אלה, רשאי האחראי על האירוע לשכור את השירותים הרפואיים מכל חברה המעניקה שירותים אלה, ואין הוא מחוייב לרכוש שירותים אלה ממד"א דווקא. קיימים גופים פרטיים המספקים שירותים דומים, והאחראי על האירוע רשאי לפנות אליהם. משבחר האחראי על האירוע לפנות אל מד"א, אין הוא יכול לצפות ששירות זה יוענק לו בחינם. זאת ועוד, מד"א מוסמכת לגבות תשלומים עבור שירותיה בהתאם לקבוע בתקנון מגן דוד אדום, תשנ"ב-1992. עמדת המשיבה 2 היא שסמכותה לגבות תשלומים מכוח התקנון עומדת בתוקפה למרות חקיקתו של סעיף 7א לחוק מגן דוד אדום, תש"י-1950, כפי שתוקן בשנת 2003. זאת, לנוכח העובדה שהתקנות המתאימות מכוח סעיף זה טרם הותקנו, ואין לפרש את סעיף 7א כבא לבטל את סמכותה של מד"א לגבות תשלומים. עמדת המשיבה 2 היא שמדובר בתעריפים סבירים ומידתיים. לפי נתוני המשיבה 2, עלות השירותים שניתנו לעותרות בקשר להפגנה הייתה 9,740 ש"ח בלבד, ולא 25,000 ש"ח כטענת העותרות.
7. המשיבה 3, רשות הכבאות, מבקשת כי נדחה את העתירה. טענתה היא כי סמכותן של רשויות הכבאות השונות לגבות תשלום עבור שירותי כבאות מעוגנת בתקנה 2 לתקנות שירותי הכבאות (תשלומים בעד שירותים) תשל"ה 1975. תשלום זה הוא עבור שירות שניתן לעותרות, ואין לראות בו פגיעה בזכותן לחופש ההפגנה. בנוסף, שיעור התשלום עצמו הוא נמוך - כאלף ש"ח בלבד - ומדובר בתעריף סביר ומידתי.
8. המשיבה 4, עיריית תל אביב-יפו, מצטרפת לטענות המשיבה 3. עמדתה היא שהחיוב בעלות שירותי הכבאות צריך שיחול על המבקשים לקיים הפגנה שכן הם "מקבלי השירות" לצורך עניין זה. עמדת המשיבה 4 היא שהעירייה אינה יכולה להיחשב כמקבלת השירות שכן אין לה כל עניין בקיומה של ההפגנה, וממילא אין לעירייה כל צורך ועניין לקבל את שירותי הכבאות המהווים תנאי לקיומה.
המסגרת הנורמטיבית
9. סמכותו של מפקד המשטרה להתנות את קיומה של הפגנה בתנאים מעוגנת בהוראות סעיפים 84 ו-85 לפקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א - 1971 (להלן - פקודת המשטרה). סעיף 84 לפקודה קובע כי מפקד משטרת המחוז רשאי לקבוע - אם בהודעה כללית ואם בהודעה מיוחדת - כי קיום אסיפה או תהלוכה יהא מותנה ברישיון. קביעה זו מותנית בכך שמפקד משטרת המחוז סבור כי הדבר מתחייב לשם "קיום הביטחון הציבורי או הסדר הציבורי". על בסיס הוראה זו הוציאו מפקדי המחוזות במשטרה הודעות כלליות, לפיהן מי שמבקש לארגן או לערוך תהלוכה או אסיפה מתחת לכיפת השמים חייב לקבל היתר (ראו בג"צ 148/79 סער נ' שר הפנים והמשטרה, פ"ד לד(2) 173 ,169; להלן - פרשת סער). מכוח הוראה זו, כל המבקש לארגן או לקיים אסיפה (אשר על-פי ההגדרה שבפקודת המשטרה משמעותה התקהלות של חמישים איש או יותר לשם שמיעת נאום או הרצאה) או תהלוכה (אשר על-פי ההגדרה בפקודת המשטרה משמעותה הליכה, או התקהלות כדי להלך יחד, של חמישים איש או יותר) חייב לפנות למפקד המחוז המשטרתי בבקשת רישיון. סעיפים 85 ו-86 לפקודת המשטרה קובעים כי המפקד על המחוז רשאי ליתן את הרישיון, לסרב לתתו, או לתתו בתנאים:
"85. הוגשה בקשה לרישיון, בעקבות הודעה שפורסמה לפי סעיף 84, רשאי הממונה -
(1) ליתן את הרישיון;
(2) ליתן את הרישיון בערובה או בתנאים או בסייגים אחרים שיראה לנכון לחייב בהם, והתנאים והסייגים יירשמו על גבי הרישיון;
(3) לסרב ליתן את הרישיון.
86. אין חובת אגרה בעד רישיון לפי סעיף 85".