המרכז האקדמי למשפט ועסקים נ' כנסת ישראל ואח'

המשנה לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין:

א.             לפנינו עתירה המכוונת נגד חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (להלן חוק היסוד או התיקון), בו הוחלט (בסעיף 1(א)(1)) לתקן, באופן זמני כנאמר, את חוק יסוד: משק המדינה. כך, במובן זה שתקציב המדינה לשנים הללו יחד יאושר על ידי הכנסת כתקציב דו-שנתי, חלף ההוראה הקבועה בסעיף 3(א)(2) לחוק יסוד: משק המדינה, אשר מחייבת אישור התקציב מדי שנה בנפרד, וכלשונה, "התקציב יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות". נטען כי הכנסת פעלה בחוסר סמכות משקיבלה את התיקון האמור במסגרת הוראת שעה, ומכאן כי יש לקבוע שהתיקון בטל או לחלופין חסר תוקף.

תקציב המדינה

ב.             תקציב המדינה הוא האמצעי המרכזי העומד לרשות הממשלה למימוש משנתה הכלכלית ולהתוית מדיניותה; יש בו כדי לשקף את סדרי העדיפויות הממשלתיים, תפיסת הממשלה לגבי הדוקטרינה הכלכלית הראויה והאופן בו יש להוביל את המשק לצמיחה, לרבות חלוקת המשאבים הציבוריים. לא בכדי מתנות מדינות רבות – וישראל ביניהן – את המשך כהונת הממשלה באישור התקציב על ידי הפרלמנט; ראו א' בן בסט ומ' דהן מאזן הכוחות בתהליך התקצוב (המכון הישראלי לדמוקרטיה, תשס"ז) 11 (להלן מאזן הכוחות בתהליך התקצוב). זאת, בחינת אם אין תקציב – אין ממשל מתפקד; לנעשה במדינות העולם השונות ראו סקירה מקיפה של הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD) –Budgeting Practices and Procedures in OECD Countries (2014). בישראל, מאז תכנית הייצוב שהגיעה לאויר העולם בשנת 1985, אשר נועדה להתמודד עם המשבר הכלכלי של מגה-אינפלציה שפקד את ישראל באותה עת ואשר הולידה, בין השאר, את חוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 המסדיר בין השאר את הריסון התקציבי – נערך התקציב רובו ככולו על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר תוך מעורבות רבה של האגף בעבודת כל משרד ומשרד. זאת, בשונה מן המצב ששרר בעבר, בו היתה לכל משרד מידת אוטונומיה רבה יותר בניהול תקציבו; ראו לעניין זה דין וחשבון – הועדה הציבורית-מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים הנתמכים מתקציב המדינה, בראשות חיים קוברסקי, מנכ"ל משרד הפנים בעברו (תשמ"ט), בו נסקר השינוי האמור, והומלץ להפסיק את המעורבות המוגברת – ובנוסח דשם, "המעורבות המוגזמת" – של אגף התקציבים בעיצוב התקציב תוך חיזוק משרדי הממשלה (שם, כרך ב', בעמ' 96-94). בנוסף, מכוח סעיף 3(ב) לחוק יסוד: משק המדינה מובא התקציב על ידי הממשלה לאישור הכנסת במסגרת חוק התקציב, לצד חוק אשר זכה לקיתונות של ביקורת, הידוע בכינויו חוק ההסדרים (מאזן הכוחות בתהליך התקצוב, בעמ' 13), ואליו נשוב עוד בהמשך.

ג.              אשר לתקופת התקציב, סעיף 3(א)(2) לחוק יסוד: משק המדינה קובע כאמור, כי "התקציב יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות". הכלל הוא, אם כן, תקציב חד-שנתי. ואולם בשנת 2009, נוכח המשבר הכלכלי העולמי והצורך בודאות פיסקאלית, הציעו הגורמים המקצועיים במשרד האוצר כי התקציב לשנים 2010-2009 יחוקק באופן דו-שנתי. כיון שהחוק נחקק בנסיבות המיוחדות של אותה העת, הוחלט כי הדבר ייעשה על דרך של חקיקת הוראת שעה אשר תתקן את חוק יסוד: משק המדינה (ראו דברי ההסבר להצעת חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה) הצעות חוק – הממשלה 424 (התשס"ט-2009) 280; מעל בימת הכנסת אף הבהיר שר האוצר בשעתו, ד"ר י' שטייניץ, כי מדובר ב"שינוי חוק חד-פעמי... [הנובע מ-] מצב החירום שכולנו צריכים לשנס מותניים, להפשיל שרוולים ולהיערך לו" (פרוטוקול מליאת הכנסת מיום 6.4.09, בעמ' 539-538). כך נחקק חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה) (להלן התיקון הראשון), אשר בסעיף 1(א)(1) לו נקבע, כי התקציב לאותן שנים יהא דו-שנתי; דהיינו, כי הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות, ייקבעו מראש לתקופה בת שנתיים, והתקציב כולו יובא לאישורה של הכנסת פעם אחת בלבד. בפועל, התקציב שימש את הממשלה כ-18 חודשים, שכן נחקק בחודש יולי 2009 ועמד בתוקף עד סוף שנת 2010 (חוק התקציב לשנות הכספים 2009 ו-2010, התשס"ט-2009). בהמשך, ביקשה הממשלה לערוך, פעם נוספת, תקציב דו-שנתי, וזאת כמעין ניסוי ("פיילוט") ולשם בחינת האפשרות כי התקציב יהא דו-שנתי באופן קבוע; במסגרת זו נחקק חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה)(תיקון) (להלן התיקון השני). תקציב זה שימש את הממשלה לשנתיים שלמות (חוק התקציב לשנות הכספים 2011 ו-2012, התשע"א-2011).

ד.             ביום 7.4.11 ניתן בבית משפט זה פסק דין, בהרכב מורחב, אשר דן בחוקתיות התיקון השני לחוק היסוד כאמור (בג"ץ 4908/10 ח"כ רוני בר-און נ' כנסת ישראל, פ"ד סד(3) (2011) 275 (להלן בג"ץ בר-אוןאו עניין בר-און)). נקבע כי ככלל, "הוראת שעה עומדת בניגוד לרעיון הבסיסי לפיו הוראות החוקה הן קבועות", וכי "אין גם לומר כי פרקטיקה זו נטולת קשיים" (שם, הנשיאה ביניש, בעמ' 301-300). בנוסף נקבע, כי ייתכנו מקרים מסוימים בהם תיקון חוק יסוד על דרך הוראת שעה עלול לעלות כדי שימוש לרעה בכותרת חוק יסוד, ופורטו אמות מידה קונקרטיות עליהן נרחיב בהמשך. ביישום אמות המידה בנסיבות אותו מקרה, נקבע כי אין מקום להתערבותו החריגה – ולמעשה, חסרת התקדים – של בית משפט זה בחקיקת חוקי היסוד על ידי הכנסת בכובעה כרשות מכוננת. כך, מן הטעם כי המאטריה בה עוסק התיקון – תקציב המדינה – היא חוקתית באופיה, ובעיקר בנימוק כי באותה עת מדובר היה ב"ניסוי", שבעקבותיו עתיד היה משרד האוצר לגבש המלצה היש לעבור למתכונת קבע של תקציב דו-שנתי. מכאן שאובחן הצורך בתיקון זמני בלבד. בית המשפט סיכם כך:

"מוטב יהיה אם בעתיד תימנע הכנסת מלעשות שימוש בהוראות שעה לתיקון הוראות חוקתיות. מכל מקום, כל עוד לא נקבע המתווה לחקיקה, לתיקון ולשינוי של חוקי יסוד, יש להותיר הליך חקיקה מסוג זה למקרים חריגים, קיצוניים וייחודיים, וזאת משום מעמדם של חוקי היסוד" (שם, הנשיאה ביניש, בעמ' 307).

ה.             בסופה של תקופת הניסוי, כעולה מדברי ההסבר להצעת חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה) הצעות חוק: הממשלה 1063, התשע"ו-2016, 1212, התברר כי הגירעון התקציבי עומד על כ-39 מיליארד ₪ לעומת תחזית גירעון של 18 מיליארד ₪, היינו פער של יותר מ-100%. בהמשך לכך, מסרו הן שר האוצר הן יושב ראש ועדת הכספים, כי לא יהא תיקון נוסף לחוק היסוד וכי התקציב הבא יהיה חד-שנתי, כבימים עברו ובהתאם לנוסח המקורי של חוק היסוד. זאת, כפי שציין שר האוצר דאז, חבר הכנסת י' לפיד, הן מטעמים דמוקרטיים ("אסור להחליש את האופוזיציה", כלשונו), הן מטעמים מקצועיים-כלכליים ("התקציב הדו-שנתי לא מאפשר ודאות, לא בהכנסות ממסים, לא בעמידה במגבלות הוצאה וכו'") (פרוטוקול הדיון במליאה מיום 29.4.13). יושב ראש ועדת הכספים דאז, חבר הכנסת נ' סלומינסקי, ציין כי נוכח "הגרעון האדיר", כלשונו, שנוצר בתקציב המדינה כתוצאה מהתקציב הדו-שנתי, "מכאן ולהבא... יהיה אך ורק תקציב חד-שנתי. נקודה" (פרוטוקול הישיבה ה-29 של הכנסת ה-19 מיום 20.5.13, בעמ' 101). מבקר המדינה מצא, כי "נמצאו ליקויים רבים בהכנת התחזית לשנים 2011 ו-2012 ובגיבושה, שייתכן שתרמו לחלק מהסטיה בפועל מהתחזית ולהגדלת הגירעון מעבר למתוכנן" (מבקר המדינה דו"ח ביקורת – משרד האוצר, הכנת תקציב 2012-2011 ועמידה ביעדי הגירעון (התשע"ד-2014) 46).

ו.              חרף האמור, גם בשנות התקציב 2014-2013 הוחלט על תקציב דו-שנתי, נוכח הבחירות שהתקיימו בתחילת 2013; וכך גם בשנים 2016-2015, נוכח הבחירות בשנת 2015; אם כי יוער שבשני התקציבים האמורים, חרף המסגרת החקיקתית בת השנתיים, בפועל מדובר היה בתקופות הפחותות משנתיים מלאות. לקראת הכנתו של תקציב חדש, הוא התקציב נשוא ענייננו, חזרו גורמי המקצוע על המלצתם המקצועית, לפיה אין להמשיך במתכונת של תקציב דו-שנתי; ראו למשל דבריה של גב' י' מבורך, סגנית הממונה על התקציבים במשרד האוצר, לפיה "אנחנו המלצנו להישאר עם תקציב חד-שנתי" (פרוטוקול מספר 341 מישיבת ועדת הכספים של הכנסת (ט"ו באייר התשע"ו, 23.5.16), בעמ' 27; וכן מכתבו של א' לוי, הממונה על התקציבים במשרד האוצר:

"נוכח החשיבות שבשמירה על מדיניות פיסקאלית אחראית, הניסיון הנצבר בתקציב המדינה לשנים 2011-2012 והיעדר הניסיון הבינ"ל בנושא, עמדתנו המקצועית הינה כי יש להשאיר על כנה את הוראת חוק יסוד: משק המדינה לפיה תקציב המדינה יהיה לשנה אחת" (מכתב ליו"ר ועדת הכספים מיום 20.4.16; צורף כנספח ג' לעתירה).