החלת הגישה המרחיבה בעניין תיקון כתבי טענות בביהמ"ש לענינים מינהליים

השופט ע' פוגלמן:

           ערעורים על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בתל-אביב-יפו (כב' השופטת ש' דותן) מיום 2.5.04 ועל החלטתו מיום 23.2.04.

רקע

1.        המשיבות בעע"ם 5128/04 (להלן: החברות) זכו במכרז לביצוע פרויקט "פינוי - בינוי" במתחם "שכונת הארגזים" בתל-אביב-יפו. המכרז פורסם במשותף על ידי המערערת בעע"ם 5128/04 (העירייה), מינהל מקרקעי ישראל וחברת מבני תעשיה בע"מ. במסמכי המכרז נקבע כי הזוכה במכרז יהיה פטור מתשלומי אגרות והיטלי פיתוח "כמפורט בהסכם שבין עיריית ת"א לבין מינהל מקרקעי ישראל" (נספח ח')" (להלן: הסכם הפטור). בהסכם הפטור (שצורף למסמכי המכרז) פורטה רשימת אגרות והיטלי פיתוח מהם יהיה היזם פטור; עוד נקבע כי "היזם לא יקבל פטור מאגרות בניה ומההיטלים על פי חוק העזר לאספקת מים וחיבור למבנים". בהמשך הדברים, חייבה העירייה את החברות בתשלום אגרות בניה והיטל הנחת צינורות, המוטל מכוח חוק העזר לאספקת מים (בהקשר זה התעוררה מחלוקת מהו חוק העזר שחל. החברות טוענות כי חל חוק העזר לתל-אביב-יפו (אספקת מים), התשל"ד - 1974; ואילו העירייה טוענת כי חל חוק העזר לתל-אביב-יפו (אספקת מים), התשס"ג - 2003, המאוחר יותר. בגדר הדיון שלפנינו, אין לנו צורך להידרש בכך). החברות טענו נגד חיובים אלה. לשיטתן, לא היה מקום לחייבן בהיטל הנחת צינורות, שכן הן התחייבו לבצע בעצמן ועל חשבונן את כל עבודות הפיתוח במתחם; ולא היה מקום לחייבן באגרות בנייה, שכן ועדת הכספים של העירייה החליטה בשנת 1995 לפטור את היזם שיפעל במתחם מתשלום זה. הצדדים באו בדברים, והוסכם - כפתרון ביניים - כי החברות תמסורנה לעירייה ערבות בנקאית להבטחת תשלום האגרות וההיטלים, למקרה שייקבע בהליך משפטי כי עליהן לשאת בתשלום האמור. בהמשך הדברים, הגישו החברות את העתירה נושא הערעור שלפנינו, בגדרה השיגו על חיובן בתשלום היטל הנחת צינורות ואגרות בנייה.

פסק הדין

2.        בית המשפט קיבל את העתירה בחלקה הנוגע לחיוב בהיטל הנחת צינורות. נקבע, כי מכיוון שהעירייה אינה מבצעת את עבודות הנחת הצנרת בעצמה, אין היא זכאית לגבות את ההיטל. הוסף, כי העובדה שבהוראות המכרז לא ניתן פטור מהיטל הנחת צינורות (אלא מהיטלים ותשלומי חובה אחרים), אינה יכולה להוות מקור חוקי לגבייתו, שכן "יש להעמיד את העירייה בחזקתה שכאשר התקשרה עם העותרות בהסכם, לא התכוונה לכלול בו הוראות החורגות מסמכויותיה החוקית, תוך נסיון לגבות היטלים שאינה זכאית לגבותם" (עמ' 6). בצד האמור, דחה בית המשפט את העתירה בחלקה הנוגע לאגרות הבניה. בית המשפט קבע כי אין חולק שועדת הכספים של העירייה החליטה לוותר על תשלום אגרות הבנייה תמורת השקעות היזם בפיתוח השכונה. אולם, החלטה זו התקבלה ביום 19.7.95, ואילו הסכם הפטור - בו נקבע במפורש כי הזוכה במכרז לא יהיה פטור מתשלום אגרות בניה - נחתם ביום 24.6.96, ונכלל במסמכי המכרז שפורסם בחודש דצמבר 1998. לפיכך, בעת הגשת ההצעות למכרז היו החברות מודעות לשינוי שחל בעמדת העירייה בעניין אגרות הבניה, והיה בידן לבקש הבהרות בעניין זה. משלא עשו כן, קיבלו את התנאי כפי שמופיע במסמכי המכרז. נוכח כל אלה קבע בית המשפט כי החברות אינן חייבות בתשלום היטל הנחת צינורות, כי אין לדרוש תשלום היטל זה כתנאי להוצאת היתר בניה, וכי הערבות הבנקאית ככל שהיא נוגעת לחיובים אלה תושב לחברות. יתר חלקי העתירה נדחו. מכאן הערעורים שלפנינו. בערעור מטעם העירייה (עע"ם 5128/04) היא משיגה הן על ההכרעה בעניין היטל הנחת הצינורות לגופה, הן על החלטת ביניים שניתנה ביום 23.2.04, בגדרה נדחתה בקשתה לתיקון כתב התגובה שהגישה.

טענות הצדדים

3.        בערעור מטעם העירייה (עע"ם 5128/04) נטען כי היא מוסמכת לגבות את היטל הנחת הצינורות מן החברות, אף אם הן מבצעות את עבודות המים בשכונה בעצמן; זאת בפרט משום שהעבודות שמבוצעות על ידי החברות הן עבודות מקומיות בתחום התכנית, ואילו ההיטל נועד לממן גם את עלות כלל המערכת מושא החיוב ("תשתיות על"). העירייה מדגישה כי במסמכי המכרז ובחוזה ניתן לחברות פטור ממספר תשלומי חובה, וכי החיוב המלא בהיטל הצינורות נקבע מתוך זיקה לאותם פטורים. כן משיגה העירייה על החלטת בית המשפט מיום 23.2.04 שלא להתיר לה לתקן את כתב התגובה (ועל נימוקיה בהקשר זה נעמוד בהמשך הדברים). החברות מצידן תומכות בהכרעת בית המשפט בעניין היטל הנחת הצינורות, על הנמקותיה. החברות מדגישות כי לא הסכימו לשלם את ההיטל, ואילו היו מודעות לכך שהן תחויבנה לשלמו, לא היו מתמודדות במכרז מלכתחילה. כן תומכות החברות בהחלטת בית המשפט שלא להתיר את תיקון כתב התגובה.

           בערעור מטעם החברות (עע"ם 5674/04) הן משיגות על הכרעת פסק הדין בעניין אגרות הבנייה. החברות טוענות כי הסתמכו על החלטת העירייה משנת 1995, בה הוחלט לפטור את היזם מאגרות הבניה, וכי היה על העירייה להבהיר מפורשות במסמכי המכרז כי למרות ההחלטה יוטל חיוב כאמור. העירייה מצידה, תומכת בהיבט זה של פסק הדין על הנמקותיו. עוד מוסיפה היא כי לשיטתה, ההחלטה משנת 1995 אינה מקימה זכות לפטור מתשלום אגרות בנייה, וכי ממילא קיומו של חיוב כאמור הובהר בצורה מפורשת במסמכי המכרז.

דיון והכרעה

החלטת בית המשפט מיום 23.2.04

4.        נפתח דיוננו בהחלטת בית המשפט מיום 23.2.04 שלא להתיר את תיקון כתב התגובה. נעמוד בראשית הדברים על השתלשלות העניינים שקדמה להחלטה זו.

           ביום 13.8.02 הוגשה העתירה. בגדרי העתירה טענו החברות, בין היתר, כי העירייה אינה מוסמכת לחייבן בתשלום היטל הנחת צינורות, שכן הן מבצעות בעצמן את עבודות תשתית המים במתחם. ביום 7.11.02 הוגש כתב תגובה מטעם העירייה. בכתב התגובה התמקדה העירייה בטענות הנוגעות לתנאי המכרז והחוזה שנכרת בעקבותיו, וטענה כי מאלה נלמד כי החברות אינן זכאיות לפטור מתשלום אגרות בנייה והיטל הנחת צינורות. בכתב התגובה לא הוצגו טענות בעניין חוקיות גביית היטל הנחת הצינורות, הגם שבעתירה חלקו המשיבות על חוקיות גביית ההיטל, כאמור. ביום 13.4.03 נערך דיון מוקדם בעתירה (כמשמעותו בתקנה 8 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א - 2000 (להלן: התקנות)), בגדרו הסכימו הצדדים להגיש סיכומים בכתב מבלי שיהיה צורך לקיים דיונים נוספים; ונקבע מועד לשימוע פסק הדין. ביום 25.5.03 הוגשו הסיכומים מטעם החברות. ביום 16.2.04 (במועד בו היה עליה להגיש את הסיכומים מטעמה, לאחר שקיבלה מספר ארכות להגשתם, בין השאר, נוכח חילופי ייצוג) הוגשה מטעם העירייה בקשה לתיקון כתב התגובה. בבקשה נטען כי "עם לימוד התיק הגיעו לידיעת עורך בקשה זו נתונים רבים ונוספים אשר לא היו ידועים לב"כ העירייה שעה שזו הגישה תגובתה בתיק, נתונים ועובדות אשר יש בהם כדי לשפוך אור שונה לגמרי על הליך זה". נטען כי העובדות האמורות שעניינן, בעיקר, במגעים שהיו בין הרשויות השונות בעניין הפרויקט, משליכות על פרשנות הסכם הפטור. בנוסף, עולה מהבקשה עמדת העירייה כי חיוב החברות בתשלום היטל הנחת צינורות נועד לממן את חלקן בעלות כלל תשתיות העל המשרתות את המתחם, ובכך יש להשליך על חוקיות גבייתו. ביום 23.2.04 נדחתה הבקשה. בית המשפט עמד על השתלשלות העניינים שקדמה להגשת הבקשה וציין כך:

  "כאשר הגיע זמן האמת והיה על [העירייה] להגיש את סיכומיה נזכרה לפתע והגישה בקשה לתיקון כתב התגובה. מעיון בבקשה עולה, כי המשיבה אשר החליפה את באי כוחה מבקשת להעלות טענה עובדתית חדשה לפיה מנהל מקרקעי ישראל והעיריה הגיעו להבנות אלה או אחרות באשר לחיוב בהיטלים ובאגרות נשוא העתירה. מעבר לטענה התמוהה שאיש מטעם העיריה לא ידע על הבנות אלה עד להגשת הבקשה, אני סבורה שגם לגופו של עניין, הסכמות אלה אינן רלוונטיות למחלוקת שבפני מאחר שהעותרת לא היתה צד להן. מעבר לבקשה התמימה לכאורה להוספת עובדות מסתבר כי מאחורי הבקשה מסתתר נסיון לעשות תפנית בכל טיעוני המשיבה ולטעון כי מעבר לחיוב בהיטלים ובאגרות הנוגעים לפיתוח השכונה מגלמים ההיטלים חיוב כלל עירוני שנועד לשמש להוצאות פיתוח מעבר לשכונה המסויימת טענה זו היתה ידועה לבאי כח העיריה והיה עליהם להעלותה בעת הגשת התגובה. אני סבורה שיש מידה רבה של [חוסר] תום לב בנסיון להגניב טיעון משפטי חדש באיצטלה של הוספת עובדות אשר לגביהן כבר קבעתי שאינן רלוונטיות. ... לאור האמור לעיל אני דוחה את הבקשה" (עמ' 5 - 6).

5.        בערעורה טוענת העירייה כי היא מודעת "לחריגותה של הבקשה לאור מועד הגשתה ומצבו הדיוני של התיק"; אולם, לשיטתה, היה על בית המשפט להיעתר לה שכן הטענות והעובדות הנוספות אותן ביקשה לכלול בכתב התגובה המתוקן הן "מהותיות, קריטיות ואקוטיות". החברות מצידן מדגישות כי היעתרות לבקשה היתה מביאה לפתיחת הדיון מראשיתו, ומחייבת שמיעת ראיות; כל זאת לאחר שכבר הוגשו סיכומים בעתירה ונקבע מועד לשימוע פסק הדין. בכך היה נגרם נזק לחברות, אשר ביקשו לדעת בהקדם האפשרי אם עליהן לשאת בהיטל הנחת צינורות, שכן לכך השלכה על יכולתן להמשיך בביצוע הפרויקט. בנוסף נטען כי לא ניתן הסבר מספק לשיהוי הרב בהגשת הבקשה.

6.        את טענות הצדדים לפנינו יש לבחון על רקע סדר הדין בעתירה מנהלית, כפי שנקבע בתקנות. העתירה נפתחת במסירת כתב עתירה לבית המשפט (תקנה 5 לתקנות). בית המשפט רשאי - בין היתר - "להורות לעותר להגיש תצהיר משלים או הודעה משלימה בענינים שקבע, או להגיש נוסח מתוקן של העתירה באופן שהורה"; בית המשפט רשאי להורות כן גם במהלך הדיון המוקדם (תקנה 8(1) לתקנות; כן ראו: בש"א (ת"א) 30594/02 דנון נ' עיריית הרצליה (לא פורסם, 4.2.03)). בצד אלה, מוסמך בית המשפט להורות למשיב להגיש תגובה מקדמית (תקנה 7(1) לתקנות); להורות למשיב להגיש כתב תשובה (תקנה 7(6) לתקנות); או לקבוע כי יתקיים דיון מוקדם בעתירה, ומשעשה כן על המשיב להגיש כתב תגובה (תקנה 7(5) לתקנות). מקום בו מתקיים דיון מוקדם בעתירה, רשאי בית המשפט להורות על הגשת כתב תשובה; כן רשאי הוא, בהסכמת המשיב, לדון ולהכריע בעתירה כאילו הוגש בה כתב תשובה (תקנה 8(2) לתקנות; וראו: עע"מ 7801/02 מזרחי נ' מלון חוף רון בע"מ, פ"ד נח(4) 728, 735 (2004) (להלן: עניין מזרחי)).

           המתווה להגשת כתבי טענות עליו עמדנו, מקביל להסדר הדו-שלבי הנוהג בדיון בעתירה המוגשת לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. בשלב הראשון על העותר להרים את הנטל "[ו]להצביע, כי מתקיימים תנאים ונסיבות המזכים אותו בצו-על-תנאי" (בג"צ 987/89 קהווג'י נ' מפקד כוחות צה"ל באזור רצועת עזה, פ"ד מד(2) 227, 232 (1990). אם ניתן צו על תנאי, מתקיים דיון בעתירה, ובית המשפט בוחן אם יש לקבל את העתירה, במובן של הפיכת הצו על תנאי למוחלט (השוו: רענן הר-זהב סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק 15 (1991)). בצד האמור, ניתן גם בשלב הראשון, בהסכמת המשיב, לקיים דיון בעתירה "כאילו ניתן צו על תנאי". זוהי, כאמור, תמונת המצב גם בהליך של עתירה מנהלית - בשינויים המחויבים. כפי שנפסק:

"סדרי הדין הנוהגים בבתי-המשפט לעניינים מינהליים דומים בעיקרם לסדרי הדין בבית-המשפט הגבוה לצדק. כדי לדחות עתירה על הסף אין הכרח כלל בקבלת תגובה מקדמית. ועוד: ניתן גם לדחות עתירה או למחוק אותה, כולה או מקצתה, בעקבות דיון מוקדם (תקנה 8(3) שצוטטה לעיל). לעניין זה אין בית-המשפט נזקק להסכמת הצדדים כלל ועיקר. לעומת זאת כדי לקבל עתירה בעקבות דיון מוקדם בלא שהוגש כתב-תשובה יש צורך בהסכמת המשיב (השוו - תקנה 7(ג) לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, תשמ"ד-1984)" (עניין מזרחי, בעמ' 735).

           בכך נשמרים בגדרי הליך הדיון בעתירה מנהלית בבית המשפט לענינים מינהלים, מאפייני הדיון בעתירה לבית המשפט הגבוה לצדק (ראו סעיפים 1, 8, 13(2) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס - 2000). ויפים לעניין זה הדברים הבאים מפי הנשיא א' ברק: