הועדה המקומית אינה יכולה לאשר הקמת יעוד נוסף בתחנת דלק באזור שלא יועד לכך

השופטת מ' נאור:

           שאלת פרשנותו של המונח "תחנת תדלוק" שבסעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 היא המונחת לפנינו בערעור זה. הנשיא ברק הותיר שאלה זו ללא הכרעה לאחר שנקבע על ידו כי מדובר ב"שאלה פרשנית מורכבת" (עע"ם 3286/02 ועדת ערר לעניין קרקע חקלאית ושטחים פתוחים נ' חברת דור אנרגיה (1988) בע"מ, פ"ד נח(1) 502, 513 ז (2003) (להלן: עניין דור אנרגיה)). לדעתי, כפי שיפורט, הכרעה בשאלה זו מייתרת, בסופו של יום, שאלה אחרת שהתעוררה בעניין דור אנרגיה לגביה מבקשת המערערת את הכרעתנו.

השתלשלות העניינים

1.        המשיבה 1 - השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ (להלן: החברה) יזמה תכנית מפורטת בשטח שבתחום המשיבה 2 - הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, לודים (להלן: הוועדה המקומית). בתכנית המפורטת ביקשה החברה להקים תחנת תדלוק וכן שירותי רחיצת רכב ומזנון/מסעדה, בשטח בנייה כולל של 110 מ"ר, באזור שייעודו על פי התכנית שבתוקף (גז/5/342) הוא לאחסנה ומלאכה. בהסתמכה על סעיף 62א(א)(10) לחוק אישרה הוועדה המקומית את תכניתה של החברה בכפוף למספר תנאים שאינם מענייננו. סעיף 62א(א)(10) האמור מאפשר לוועדה מקומית לאשר הקמה של "תחנת תדלוק" אף באזור שאינו מיועד לכך על פי התכנית שבתוקף ובלבד שהדבר נעשה באזורים המיועדים בתכנית שבתוקף לתעשיה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחניה.

2.        על החלטת הוועדה המקומית המתנה את האישור בתנאים הגישה החברה ערר. אין צורך לעמוד על כל השתלשלות העניינים. העיקר הוא שכאשר הובא הדבר בפני הוועדה המחוזית - היא המערערת לפנינו (להלן: המערערת או הוועדה המחוזית) - נקבע כי הוועדה המקומית הייתה מוסמכת לאשר שטח מבונה של 40 מ"ר לכל היותר, מאחר שזהו היקף הבינוי הדרוש לתחנת תדלוק, וכי יש לתקן את התכנית בהתאם. הוועדה המחוזית הוסיפה בהקשר זה כי סעיף 62א(א)(10) אינו מסמיך את הוועדה המקומית לאשר ביחד עם תחנת התדלוק שימושים נוספים כגון שירותי רחיצת רכב ומזנון/מסעדה כפי שנעשה בענייננו. הוועדה המחוזית ביססה את עמדתה על נספח מס' 3 לחוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 1/2001 בו נקבע:

"'תחנת תדלוק' כשמה כן היא, מהווה מתקן המיועד להספקת דלק ומוצריו לכלי רכב. במסגרת זאת נכללים המשאבות, גג המשאבות, משרד, שירותים ומחסן הנדרשים לשירות תחנת התדלוק. אין הועדה המקומית מוסמכת לאשר במסגרת זאת, תכליות נוספות כדוגמת מסעדות ושירותי דרך, אלא אם כן, היו אלו בגדר התכליות המותרות על פי התכנית שבתוקף".

3.        החברה הגישה עתירה לבית המשפט המחוזי נגד החלטתה של הוועדה המחוזית. בית המשפט (כב' השופטת ש' דותן) קיבל את העתירה באופן חלקי. בית המשפט קבע כי הוא סבור שאין להגביל את סמכות הוועדה המקומית לשטח של 40 מ"ר בלבד אך הוא אינו נדרש להכריע בשאלה מאחר שבענייננו הוועדה המחוזית ביססה את החלטתה על הנחיות משרד הפנים מבלי שהפעילה שיקול דעת עצמאי. לכן, ובהתבסס על פסק הדין בעניין דור אנרגיה, קבע בית המשפט כי דין החלטת הוועדה המחוזית בהקשר זה להתבטל. בית המשפט גם עמד על כך שבחוזר המנכ"ל נקבע כי אין להתיר תכליות נוספות אלא אם הן מותרות בגדר התכנית שבתוקף אך הוועדה המחוזית כלל לא בדקה עניין זה.

           על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הגישה הוועדה המחוזית באמצעות פרקליטות המדינה את הערעור שלפנינו. בהחלטת ההרכב מיום 6.11.2006 הועבר הדיון להרכב מורחב.

טענות הצדדים

4.        הוועדה המחוזית טוענת כי פסק הדין שגוי. לטענתה, אכן נקבע בעבר באמרת אגב בבית משפט זה בעניין דור אנרגיה כי ועדת תכנון צריכה להפעיל שיקול דעת עצמאי ואין היא חייבת לקבל את עמדת היועץ המשפטי של משרד הפנים. ואולם על פסק דין זה הוגשה מטעם המדינה בקשה לדיון נוסף (דנ"ם 1992/04). הבקשה לדיון נוסף נדחתה אמנם אך נקבע שם מפורשות על ידי המשנה לנשיא א' מצא כי המדינה תהא רשאית להעלות טענותיה בדבר קשיות הדברים במקרים עתידיים. מאחר שבית משפט קמא הסתמך בענייננו על פסק הדין בעניין דור אנרגיה מבקשת המערערת לטעון בדבר קשיות הדברים שנאמרו שם. המערערת טוענת כי הפסיקה אליה הפנתה החברה כדי להראות כי מדובר בהלכה מבוססת כלל אינה רלבנטית לענייננו. מכל מקום, המערערת טוענת כי היועץ המשפטי הוא הפרשן המוסמך של הדין עבור הרשות המבצעת על זרועותיה. לכן, על גופים קולגיאליים בכלל, ועל ועדת התכנון בפרט, המהוות חלק מהשלטון המרכזי, לפעול על פי הנחיותיו שאם לא כן יתעוררו קשיים מרחיקי לכת. המערערת מוסיפה וטוענת כי אכן על ועדת תכנון להפעיל שיקול דעת עצמאי בנושאים המקצועיים אך אין מדובר בשיקול דעת בלתי מוגבל ועל הוועדה לפעול בדלת אמות הדין - כאשר הפרשן המוסמך של הדין עבורה הוא כאמור היועץ המשפטי. בענייננו, כך טוענת המערערת, חוזר המנכ"ל התבסס על חוות דעת של היועצת המשפטית של משרד הפנים ו-ועדת התכנון המחוזית פעלה על פיו.

           לשאלת פרשנות המונח "תחנת תדלוק" שבסעיף 62א(א)(10) לחוק תומכת המערערת בפרשנות שניתנה לו בחוזר המנכ"ל. לטענתה, לשון החוק ותכליתו וכן בחינת סעיף 62א(א)(10) על רקע מכלול החקיקה, מובילים למסקנה, כי הפרשנות שניתנה למונח "תחנת תדלוק" לפיה אין הוועדה המקומית מוסמכת לאשר במסגרת תחנת תדלוק תכליות נוספות כגון מסעדות ושירותי דרך, היא הפרשנות הנכונה. הדגש ב"תחנת תדלוק" הוא במכירת דלק. שימושים נוספים כגון מסעדה ושירותי דרך אינם "נבלעים" במונח תחנת תדלוק. אילו היה המחוקק רוצה לאפשר שימושים נלווים הוא היה קובע זאת מפורשות. מדובר, כך טוענת המערערת, ביעודים העומדים בפני עצמם אשר מתווספים לתחנת התדלוק אך לא נבלעים בה. לגישת המערערת, תמ"א 18 קובעת רף עליון בדבר גודל השימושים הנוספים שיצטרפו לתחנת התדלוק אך אין הם הופכים בעקבות כך לחלק בלתי נפרד מתחנת התדלוק. המערערת מוסיפה וטוענת כי התכנון הכולל של כל מתחם קרקע מסור לוועדה המחוזית. הסמכות שניתנה לוועדות המקומיות בסעיף 62א(א)(10) לחוק לאשר הקמה של תחנת תדלוק אף באזור שאינו מיועד לכך לפי התכנית שבתוקף תכליתה לעודד את התחרות במשק הדלק. ואולם, אין לפרש זאת כאילו סעיף 62א(א)(10) מתיר שינוי במגמות התכנון באמצעות הוספת שימושים נוספים שאין בינם ובין תכלית סעיף 62א(א)(10) ולא כלום. המערערת גם עמדה על כך שבפסיקה נקבע מפורשות כי התפיסה הפרשנית בדבר היקף סמכותה של ועדה מקומית על פי סעיף 62א היא תפיסה מצרה (עע"ם 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז מרכז נ' פז חברת נפט בע"מ (טרם פורסם, 18.6.2008) (להלן: עניין: פז); בקשה לדיון נוסף נדחתה (דנ"ם 6101/08)). רק תפיסה זו מאזנת לשיטתה כראוי בין צרכי היעילות התכנונית לבין הצדק התכנוני.

5.        המשיבה 1 - החברה - מתנגדת לערעור. לטענתה, אין מקום לסטות מההלכה בעניין דור אנרגיה ואין לאפשר לוועדה המחוזית לבטל דעתה מפני הנחיות מנכ"ל משרד הפנים ולפעול באופן המנוגד לעקרון עצמאות שיקול הדעת. החברה מוסיפה וטוענת כי המקרה שלפנינו אינו מתאים להכרעה בשאלת כפיפותם של גופים קולגיאליים להנחיות היועץ המשפטי לממשלה שהרי בענייננו כלל לא מדובר בהנחיה שכזו (אלא בהנחיה של מנכ"ל משרד הפנים ושגם היא לא יושמה כנדרש כאשר לא נבדק האם השימושים הנוספים מותרים על פי התכנית שבתוקף). כמו כן טוענת החברה כי בכל הנוגע לשאלת כפיפותם של גופים קולגיאליים לסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה נראה כי המערערת הגישה כתב טענות שהוכן מבעוד מועד במנותק מנסיבות המקרה ומדובר "בחליפה משפטית אשר אינה גזורה לפי מידותיו של המקרה דנא". מכל מקום, כך טוענת החברה, הפתרון לקשיים עליהם עומדת המערערת אינו בהכפפת ועדות התכנון - שאינן חלק "אורגני ואינטגראלי" מהרשות המבצעת - ליועץ המשפטי לממשלה, אלא בסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה לפתוח בהליכים נגד אותן ועדות כפי שנקבע ב- ע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז, פ"ד נו(5) 885 (2002). לדעת החברה על ועדת תכנון אומנם "להטות אוזן קשבת" לעמדת היועץ המשפטי אך לא להתנער מן החובה להפעיל שיקול דעת עצמאי. החברה מוסיפה וטוענת כי ההלכה בעניין היעדר כפיפות גופים קולגיאליים להנחיות היועץ המשפטי שבה ונפסקה בבית משפט זה (בג"ץ 8425/04 אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנה על הסביבה נ' הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות, פס' 9 (טרם פורסם, 8.7.2008) (להלן: פרשת כביש 461); ע"א 8888/00 נאמן הקרן לטיפול בחסויים נ' היועץ המשפטי לממשלה, פס' 54-53 (טרם פורסם, 15.11.2007)) ואין מקום לסטות מפסיקה זו.

           לשאלת פרשנותו של המונח "תחנת תדלוק" בסעיף 62א(א)(10) לחוק טוענת החברה כי אין להסתפק בהגדרה המילולית הצרה הנטענת על ידי המערערת. לגישת החברה תחנות תדלוק ממלאות כיום פונקציות ושירותים נוספים מעבר למכירת דלק והדברים אף נקבעו במפורש בתמ"א 18. החברה גם עומדת על כך שאין מחלוקת כי מטרת סעיף 62א(א)(10) הייתה לזרז ולייעל הליכי תכנון של תחנות תדלוק וגישת המערערת תביא להיפוכו של דבר שהרי היא תוביל לכך שכל תחנת תדלוק הכוללת שירותים נוספים תחייב טיפול ואישור של שני מוסדות תכנון - האחד שיעסוק בתדלוק והאחר שיעסוק בשירותים הנוספים.

6.        המשיבה 2 - הוועדה המקומית - טוענת כי "לב לבו של ערעור זה" נסוב סביב שאלת פרשנותו של סעיף 62א(א)(10) לחוק, דהיינו שאלת סמכותן של ועדות מקומיות לאשר הקמת תחנות תדלוק הכוללות שימושים נוספים. לטענת הוועדה המקומית אין לקבל את עמדת המערערת ויש לקבוע כי במציאות המודרנית תחנות תדלוק נדרשות לספק שירותים נוספים זולת אספקת דלק ויש ליתן לכך משקל בפרשנות סעיף 62א(א)(10). כך גם יימנע, לטענת הוועדה המקומית, פיצול של הליכי התכנון של תחנות תדלוק בין שני מוסדות תכנון. הוועדה המקומית הוסיפה כי מתן אפשרות לאשר תחנות תדלוק הכוללות מערכות תדלוק בלבד כמוה כיצירת "תחנות נכות 'גדומות איברים'" וכי יש לאפשר לועדות מקומיות לאשר תחנות תדלוק על פי הוראות תמ"א 18.

7.        המערערת הגישה תגובה לדברים. באשר לטענה כי לא יישמה כנדרש את חוזר המנכ"ל, בכך שלא בדקה האם התכליות הנוספות שנתבקשה הוספתן מותרות בגדר התכנית שבתוקף, השיבה המערערת כי לגופן הן אינן מותרות וכי אף החברה אינה טוענת אחרת. הוועדה המקומית התייחסה אף היא לדברים וציינה מפורשות כי "בהתאם לתוכניות הקיימות לא ניתן להקים במתחם שרותי הסעדה או מתקן לרחיצת מכוניות לציבור הרחב" (תגובת המשיבה 2 מיום 2.8.2009).

דיון

8.        בטרם נידרש לשאלה הטעונה לדעתי הכרעה, היא שאלת פרשנותו של המונח "תחנת תדלוק", יש לבחון את בקשת המערערת כי נכריע בשאלת כפיפותם של גופים קולגיאליים, כמו ועדות התכנון, לעמדתו של היועץ המשפטי לממשלה (ראו, בין היתר בהקשר זה: בג"ץ 5848/99 ח"כ פריצקי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נד(3) 5, 32-29 (2000) והדיון הנוסף ב- דנג"ץ 5361/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(5) 145 (2005) (להלן: עניין פלק); בג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נח(3) 854, 864-862 (2004); בג"ץ 320/96 גרמן נ' מועצת עיריית הרצליה, פ"ד נב(2) 222, 240-239 (1998); ע"א 196/90 ירמיהו עיני, חברה לבנין בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריות, פ"ד מז(2) 111, 133-132 (1993); בג"ץ 697/80 גלמונד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, אזור תל-אביב, פ"ד לו(1) 817, 822 (1982)). לדעתי, בעניין שלפנינו אין מקום להכריע בסוגיית הכפיפות אלא יש לדון בשאלה הפרשנית עצמה. שהרי, גם אם נקבל את עמדת המערערת בסוגיית הכפיפות לא יהיה בכך לייתר דיון והכרעה בשאלת פרשנותו של סעיף 62א(א)(10) לחוק. המשיבות שלפנינו הרי טוענות כי ממילא פרשנות המדינה לסעיף 62א(א)(10) אינה נכונה. הכרעה בסוגיית הכפיפות לא תייתר אפוא דיון בשאלה הפרשנית. לעומת זאת, הכרעה בשאלה הפרשנית תייתר בענייננו את הצורך בהכרעה בסוגיית הכפיפות. לכן, כדי להכריע רק במה שיש הכרח להכריע בו יש לדעתי לאחוז את השור בקרניו ולהכריע בשאלת פרשנות הדין (ראו והשוו עע"ם 8270/07 בן ארי נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב, פסקה 2 (טרם פורסם, 20.7.2010)). פרשנות הדין לרבות פרשנותן של תוכניות ובכללן תוכנית מתאר ארצית הרי מסורה בסופו של דבר בידי בתי המשפט שהם הם "לעולם, הפרשנים המוסמכים של הדין" (ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, חיפה, פ"ד נו(2) 466, 474 (2001) (להלן: עניין אנדרמן)) וכפי שכבר נקבע "האחריות הסופית לפעילות הפרשנית היא אחריות שיפוטית" (בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 197 (1991); כן ראו והשוו בג"ץ 4253/02 ראש עיריית טבריה נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 4 לפסק דיני (טרם פורסם, 17.3.2009)). לפיכך, משבית משפט זה יכריע בשאלת פרשנותו של המונח "תחנת תדלוק" ממילא תהא זו הפרשנות המחייבת, ו-ועדות התכנון ידעו את היקף סמכותן, ללא קשר לשאלת כפיפותן לעמדת היועץ המשפטי. על כן, בסופו של יום שאלת הכפיפות לדעתי אינה דרושה הכרעה.

9.        אבקש להתייחס בשלב זה גם לטענה כי אף אם מקבלים את עמדת היועץ המשפטי לממשלה לא פעלה הוועדה המחוזית כדין. כזכור הוועדה המחוזית קבעה כי הייעודים הנוספים שביקשה החברה לכלול בתכנית (שירותי רחיצת רכב ומזנון/מסעדה) אינם בגדר "תחנת תדלוק" ולכן הם אינם בסמכותה של הוועדה המקומית. ואולם, הייתה טענה כי הוועדה המחוזית כלל לא בדקה האם יעודים אלה מותרים מלכתחילה בגדר התכנית שבתוקף וללא קשר לתכנית בעניין "תחנת התדלוק". טענה זו שובה את הלב שהרי גם לפי עמדת המדינה מובן כי ניתן להתיר יעודים נוספים כגון שירותי רחיצת רכב ומסעדה אם הם "בגדר התכליות המותרות על פי התכנית שבתוקף". על כן, שקלתי אם אין זה נכון להחזיר לבדיקת גופי התכנון סוגיה זו. ואולם, מהשלמות הטיעון שהוגשו, הסתבר, כי עניין זה כבר אינו במחלוקת של ממש והוועדה המחוזית, כמו גם הוועדה המקומית, מסכימות שעל פי התכניות הקיימות לא ניתן להקים במתחם שרותי הסעדה או מתקן לרחיצת מכוניות. על כן, אין עוד צורך לבדוק עניין זה וניתן לעבור לשאלה המרכזית הטעונה לדעתי הכרעה, היא שאלת פרשנותו של המונח "תחנת תדלוק" בסעיף 62א(א)(10) לחוק.

רקע נורמטיבי והשאלה שבמחלוקת