הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב נ' נכסי יד חרוצים בע"מ ואח'

צד קשור: היועץ המשפטי לממשלה

בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהלים מיום 15.2.2018 בעמ"ן 42234-04-16, שניתן על-ידי כבוד השופטת העמיתה י' שטופמן

השופטת ד' ברק-ארז:

1. האם ועדה מקומית לתכנון ובניה רשאית לגבות היטל השבחה בגין מתן היתר לשימוש חורג מהיתר, להבדיל ממתן היתר לשימוש חורג מתכנית? זו השאלה שבה נדרשנו להכריע.
2. מקורו של ההליך שבפנינו בחיובי תשלום של היטל השבחה שהשיתה המבקשת, הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו (להלן: הוועדה המקומית) על בעלי נכסים שונים בעיר, הם המשיבים, במקרים שבהם ניתן להם היתר לשימוש חורג מהיתר. המשיבים הגישו עררים על חיובים אלה לוועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה במחוז תל אביב (להלן: ועדת הערר). העררים כולם עסקו באותה שאלה – האם מתן היתר לשימוש חורג מהיתר מהווה "אירוע מס" המקים חבות בהיטל השבחה בהתאם לסעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק)?

3. נקדים ונציג את השאלה בהתייחס לחקיקה הרלוונטית. בעיקרו של דבר, סעיף 1(א)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה קובע כי "השבחה" היא "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג" [ההדגשה הוספה – ד' ב' א']. הצדדים אינם חלוקים על כך שהתרת שימוש חורג מתכנית מקימה חבות בהיטל השבחה, אלא בשאלה מהו הדין כשמדובר בהתרת שימוש חורג מהיתר. שאלה זו מתעוררת באותם מצבים שבהם ההיתר לשימוש חורג אינו סותר את התכנית שחלה על המקרקעין, אלא רק את האמור בהיתר הבניה שניתן בשלב מוקדם יותר במסגרת התכנית.

4. להשלמת התמונה יובהר כי הצדדים אינם חלוקים על כך שהתרת שימוש חורג מהיתר עשויה להיות אירוע של "מימוש זכויות" כמובנו בסעיף 1(א)(1) לתוספת השלישית לחוק, דהיינו: אירוע שבו מנצל הנישום את המקרקעין שבהם חלה ההשבחה. זאת, להבדיל מ"אירוע מס", דהיינו, האירוע התכנוני אשר מחולל את ההשבחה ומקים את עצם החיוב בהיטל (ראו בהקשר זה: רע"א 3002/12 הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' רון, פסקאות 23-17 (15.7.2014)).

5. בעיקרו של דבר, ועדת הערר קיבלה את העררים וקבעה כי אין מקום לחיוב בהיטל השבחה במקרים מסוג זה. החלטתה העקרונית של ועדת הערר בשאלה זו ניתנה ביום 1.3.2016, במסגרת ההכרעה בערר שהגישה המשיבה 1, נכסי יד חרוצים בע"מ, בגין שומת היטל השבחה שהוציאה לה הוועדה המקומית לאחר שנתנה לה היתר לשימוש חורג מהיתר (ערר תא/85241/11). יתר ההחלטות של ועדת הערר נסמכו למעשה על החלטה זו, שבה נדחתה עמדת הוועדה המקומית והתקבלה עמדת המשיבים. ועדת הערר קבעה כי השאלה המתעוררת בערר היא שאלה פרשנית, שהתשובה לה לא מתמצה בלשון החוק אלא גם בתכליתו של החיוב בהיטל השבחה – צדק חלוקתי. ועדת הערר בחנה את אירועי המס המוגדרים כ"מחוללי השבחה" בסעיף 1 לתוספת השלישית לחוק, וקבעה כי אלה הם "אקטים נורמטיביים המשנים את אפשרויות הניצול של המקרקעין לעומת המצב הסטטוטורי ששרר ערב אישורם", ועל כן הטלת היטל השבחה בגינם מתיישבת היטב עם תכליותיו של ההיטל. לעומת זאת, כך נקבע, שימוש חורג מהיתר, המתיר שימוש שכבר הותר ברמה העקרונית בתכנית התקפה, שונה ממצבים אלה – שכן הוא אינו משנה את המצב הסטטוטורי התכנוני, אלא מתיר במבנה קיים שימוש המותר ממילא במקרקעין מכוחה של תכנית מאושרת.

6. הוועדה המקומית הגישה שישה ערעורים על החלטותיה של ועדת הערר בעניינם של כל המשיבים לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, ואלה נדחו גם כן בפסק דין מיום 15.2.2018 (עמ"ן 42234-04-16, השופטת העמיתה י' שטופמן). בעיקרו של דבר, בית המשפט המחוזי אימץ את המסקנה שאליה הגיעה ועדת הערר. בית המשפט המחוזי עמד אף הוא על תכליתו של מוסד היטל ההשבחה, וקבע על רקע זה כי כאשר אין הבעלים זוכה ל"התעשרות" בשל פעולות תכנון ופיתוח של הוועדות המקומיות, כגון במקרה של מתן היתר לשימוש חורג מהיתר, אין לגבות ממנו היטל השבחה – אף אם ערך המקרקעין עלה בשל פעולת רישוי או מסיבה אחרת. בית המשפט המחוזי הדגיש כי הדברים אמורים ככל שמדובר בשימוש חורג מהיתר התואם את התכנית הקיימת, וציין כי עשויים להיות מקרים חריגים שבהם יידרשו פעולות תכנון ופיתוח ייחודיות המצדיקות הטלת היטל השבחה בעת מתן היתר לשימוש חורג מהיתר. אולם, כך נקבע, קביעה זו אינה סותרת את החלטתה של ועדת הערר, המתירה פתח לבצע בחינה של הנסיבות הספציפיות בכל מקרה ומקרה, לצד העמדה העקרונית.

7. על פסק דין זה נסבה הבקשה שבפנינו. בשל אופייה העקרוני של השאלה, התבקש היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועץ) להגיש עמדה מטעמו, וזו הוגשה קודם לקיום הדיון בבקשה.