קביעות עקרוניות בתחום דיני עשיית עושר ולא במשפט

הנשיא (בדימ') א' גרוניס:

1. הדיון הנוסף שלפנינו עוסק בשאלות הנוגעות להשבה של כספים שנגבו בחוסר סמכות על ידי רשות שלטונית. השאלה העיקרית המתעוררת היא האם יש מקום להכיר בעילת השבה, מכוח דיני עשיית עושר, שתיוחד למקרים אלה. במצבים אלה מתעורר מתח בין העקרונות הבסיסיים של שלטון החוק לבין שיקולים כלכליים הנוגעים לתפקודן התקין של רשויות השלטון. בהתאם, יש להידרש אף לשאלה האם יש להכיר בהגנה מפני השבה במקרים אלה, כאשר להשבה עלולות להיות השלכות קשות על תפקודה התקין של הרשות. שאלה נוספת, במישור אחר, המצריכה מענה במקרה שלפנינו, עניינה מהותן של הטענות שרשאי היועץ המשפטי לממשלה להעלות במסגרת הליך משפטי בו הוא מתייצב מכוח פקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש] (להלן – פקודת ההתייצבות).

רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים

2. העותרת, עיריית ירושלים (להלן – העירייה), גבתה במשך שנים מהמשיבה 1 (להלן – המשיבה) "אגרת פינוי אשפה" (להלן – האגרה). זאת, מכוח סעיף 27(א) לחוק עזר עירוני לירושלים (שמירת הסדר והניקיון), התשל"ח-1978 (להלן – חוק העזר). בשנים 1999-1993 שילמה המשיבה את סכומי האגרה בלא מחאה. בשנת 2000 ניתן בבית משפט זה פסק הדין ברע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, פ"ד נד(2) 16 (2000) (להלן – עניין עיריית חיפה), בו נקבע, בין השאר, כי "אגרת פינוי אשפה" שגבתה עיריית חיפה היוותה למעשה ארנונה, אשר המדינה פטורה מלשלמה לפי פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן – פקודת הפיטורין). עתירה לדיון נוסף בפסק הדין נדחתה ביום 30.5.2002 (דנ"א 2687/00 עיריית חיפה נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(4) 332 (2002)). בעקבות זאת, הגישה המשיבה, אשר הייתה פטורה מתשלום ארנונה כללית מכוח סעיף 5(ז) לפקודת הפיטורין, לבית המשפט המחוזי בירושלים תביעה בסך למעלה מחמישה מיליון ש"ח נגד העירייה. בתביעתה דרשה כי העירייה תשיב לה את הסכומים שגבתה ממנה בגין האגרה בשבע השנים קודם לכן (השנים 1999-1993), בתוספת ריבית והצמדה.

3. התביעה התקבלה באופן חלקי ביום 3.8.2003 (ת"א (י-ם) 2359/00, כבוד השופט י' צבן). בית המשפט המחוזי קבע כי האגרה הינה למעשה מס וכי היא נועדה לעקוף את הפטור מארנונה שעמד לזכות המשיבה. לשיטתו, סעיף 27(א) לחוק העזר נחקק בלא הסמכה בחקיקה ראשית והוא סותר את פקודת הפיטורין. מכאן, לדידו, שגביית האגרה נעשתה שלא כדין. בית המשפט קבע כי עשויה לקום עילת השבה לפי דיני עשיית עושר בגין תשלום שנעשה מכוחה של חקיקה בטלה, אף אם התשלום נעשה ביודעין, ללא מחאה וללא כפייה מפורשת. במקרה דנא, כך נקבע, המשיבה אומנם לא הביעה מחאה או השגה בעקבות דרישת התשלום, אך אין מדובר בתשלום רצוני כי אם בתשלום שיסודו בטעותה של המשיבה שלא ידעה, כי האגרה עומדת בסתירה לפקודת הפיטורין. עוד נקבע כי העירייה פעלה בחוסר תום לב כאשר גבתה מס בלתי חוקי במשך שנים, תוך ניסיון לעקוף את הפטור שניתן למשיבה בפקודת הפיטורין. זאת, בין השאר, תוך התעלמות מחוזר מנכ"ל משרד הפנים משנת 1992 בו הובהר, כי המשרד מתנגד לחיובם של מי שפטורים מתשלום ארנונה בשליש מסכום הארנונה שהיו חייבים לשלם אלמלא הפטור, בתור אגרת פינוי אשפה (חוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 92/6 מיום 7.4.1992, בעמ' 25). כן צוין, כי חוסר תום הלב חמור במיוחד בהינתן שהעירייה לא עשתה ניסיון לבחון את נושא חוקיות האגרה. לצד זאת, נקבע כי גם המשיבה נהגה בחוסר תום לב. לשיטת בית המשפט, אף שמדובר בגוף גדול הנהנה מייעוץ משפטי, השתהתה המשיבה באופן ניכר בהגשת תביעתה. נקבע, כי חשיבותו של עיקרון שלטון החוק והפגם בתום לבה של העירייה צריכים היו להוביל למסקנה כי עליה להשיב את כל הכספים שקיבלה שלא כדין. עם זאת, הוחלט להורות על השבה של הסכומים שנגבו בשנים 1999-1998 בלבד (בתוספת ריבית והצמדה), היינו החזר לגבי תקופה של שנתיים ולא שבע שנים. הטעמים שניתנו היו השיהוי בהתנהלות המשיבה, שינוי מצבה לרעה של העירייה והחשש כי חיובה בהשבה מלאה יכביד מאד על קופתה ויוביל לצמצום בשירותים שהיא נותנת לתושביה.

4. העירייה ערערה לבית משפט זה על פסק הדין וביקשה כי ייקבע שהיא אינה חייבת להשיב למשיבה כל סכום בגין תשלומי האגרה ולמיצער, כי יש להפחית מסכום ההחזר את עלויות פינוי האשפה. יצוין, כי בתחילה לא ערערה העירייה על קביעתו של בית המשפט המחוזי בדבר אי-חוקיות האגרה. על חשיבותה של עובדה זו יפורט עוד בהמשך. המשיבה, מצידה, הגישה ערעור שכנגד בו ביקשה כי העירייה תחויב בהשבת מלוא הכספים שגבתה ממנה בגדר האגרה במשך תקופה של שבע שנים. לאחר הגשת סיכומי הצדדים בערעור, הודיע היועץ המשפטי לממשלה (להלן – היועץ) על התייצבותו בהליך, מכוח סעיף 1 לפקודת ההתייצבות. היועץ טען כי יש להידרש לשאלת חוקיות האגרה על אף שמהודעת הערעור של העירייה עלה כי אין מחלוקת בעניין זה. לטענתו, האמור בפסק הדין בעניין עיריית חיפה אינו משליך על חוקיות האגרה במקרה דנא, והקושי שמעוררת האגרה אינו נעוץ בעצם חוקיותה, אלא בשיעורה, וזו שאלה של סבירות ולא של חוקיות. זאת, לשיטתו, נוכח המצב המשפטי ששרר טרם מתן פסק הדין בעניין עיריית חיפה. בנוסף, הדגיש היועץ את חומרת הפגיעה שתיגרם לתקציב העירייה בעקבות פסק הדין ועקב תביעות השבה נוספות התלויות ועומדות נגדה בשל אותה עילה. הוא ביקש כי ייקבע שפגם שנפל בגביית כספים לא יביא באופן אוטומטי לחיוב בהשבה ומנה רשימת שיקולים בהם יש להתחשב, לדעתו, מקום שמדובר בהשבת כספים בהיקף גדול. בעקבות טענות היועץ, ניסתה אף העירייה לטעון כי האגרה חוקית וכי לכל היותר, יש לבחון את סבירותה.

פסק הדין בערעור

5. בית המשפט דחה את הערעור (ע"א 546/04, פסק הדין ניתן ביום 20.8.2009, מפי השופטת מ' נאור, בהסכמת השופטים ס' ג'ובראן וא' חיות). בית המשפט לא איפשר לעירייה לטעון לעניין חוקיות האגרה בנימוק שמדובר בהרחבת חזית אסורה. נקבע, כי אף טענות היועץ בעניין זה מהוות הרחבת חזית, כיוון שהן תוקפות את ההלכה שנקבעה בעניין עיריית חיפה, אשר הצדדים להליך הסכימו כי היא חלה לגביהם. בית המשפט נדרש לשאלה האם היועץ כלל רשאי לפתוח חזית דיונית שונה מזו שהציגו הצדדים. מסקנתו הייתה כי הצטרפות היועץ להליך אינה משנה את התפישה לפיה בעלי הדין הם "אדוני ההליך". לשיטתו, אין לאפשר ליועץ להעלות טענות שאינן עולות מהמחלוקת בין בעלי הדין או "לכפות" על ההליך סוגיה או מחלוקת שלא נטענה על ידי הצדדים (פיסקה 20 לפסק הדין). בית המשפט קבע כי לסוגייה של עצם חוקיות האגרה אין זיקה למחלוקת בין הצדדים וכי לציבור הרחב אין עניין מספיק בהליך הספציפי הנדון וסרב לשמוע טענות אלה. לעומת זאת, נקבע כי טענות היועץ בעניין היקף ההשבה הן בעלות זיקה למחלוקת בין בעלי הדין ומשקפות עניין ציבורי שצריך להישמע, ועל כן הותר ליועץ לטעון בעניין זה.

6. לגופו של עניין, נקבע כי רשות שגבתה מס בחוסר סמכות תחויב להשיב את הכספים מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט (להלן – דיני עשיית עושר). זאת, משום שגבייה בחוסר סמכות מהווה "התעשרות שלא כדין", כאמור בסעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979 (להלן – חוק עשיית עושר). במקרה דנא, כך נפסק, נגבתה האגרה בחוסר סמכות, בהעדר הסמכה מפורשת בחוק לגבייתה ובניגוד לפקודת הפיטורין. בית המשפט קבע כי מתקיימת עילת ההשבה ה"מסורתית" של טעות שבדין ובנוסף, סבר כי יש להכיר בעילת השבה עצמאית ונפרדת, של גבייה בחוסר סמכות על ידי רשות ציבורית. הודגש כי בטלות התשלום לרשות, וכך גם חובת ההשבה, תלויים במהות הפגם שנפל ובנסיבות העניין, והובהר כי פסק הדין עוסק באי-חוקיות מחמת חוסר סמכות "באופן היורד לשורש הסמכות" כשהתשלום בטל מעיקרו (פיסקה 44 לפסק הדין בערעור). במסגרת הדיון בהיקף ההשבה, בחן בית המשפט, בין היתר, את שאלת תחולתה של ההגנה המכונה "הגנת התקציב", שעניינה הפגיעה התקציבית שתיגרם לרשות בשל ההשבה. נקבע, כי קבלת טענת הגנה זו תיעשה בזהירות ורק אם הוכח כי ההשבה תגרום לפגיעה בתפקוד הרשות, דבר שלא הוכח במקרה דנא. בית המשפט קיבל את העמדה לפיה בגדר הגנת התקציב יש לשקול גם תביעות נוספות שעשויות להיות מוגשות נגד הרשות בגין גביית האגרה, וקבע כי אף טענה זו לא הוכחה כנדרש בענייננו. עוד הובהר כי הפגיעה האפשרית בתקציב הרשות צריכה להישקל למול שיקולים אחרים, לרבות הפגיעה בשלטון החוק והתנהלות הצדדים. במקרה שלפנינו, כך נקבע, אין להמעיט מעוצמת הפגיעה בשלטון החוק שנגרמה בשל התנהלות העירייה, אין להתערב בקביעה כי היא פעלה בחוסר תום לב ואין לקבל את טענתה בדבר שינוי מצבה לרעה. בית המשפט הדגיש כי העירייה לא נקטה אמצעים סבירים כדי להתמודד עם הספקות שהתעוררו לגבי חוקיות האגרה. כן הובהר כי אין בתיקוני החקיקה שנערכו לאחר גביית האגרה כדי לסייע לעירייה. בנוסף, נדחו טענותיה לפיהן חל שיהוי בהתנהלות המשיבה וכך גם טענת ההתיישנות והטענה כי יש להפחית מסכום ההשבה את עלויות פינוי האשפה. בהקשר זה, צוין כי אילו הייתה חובה חוקית לשלם עבור שירות זה, ייתכן שראוי היה לקזז "דמי שירות" מההשבה. אולם, במקרה דנא, על המשיבה לא הייתה מוטלת חובה חוקית לשלם עבור פינוי האשפה (פיסקה 66 לפסק הדין). בסיכומו של דבר, חויבה העירייה בהשבת מלוא הכספים שגבתה מהמשיבה בשנים 1999-1993 בגין האגרה. הערעור שכנגד התקבל בעיקרו ונדחו טענות המשיבה בעניין גובה הוצאות המשפט שנפסקו לטובתה.

העתירה לדיון נוסף