הנשיאה ד' ביניש:
עניינה של העתירה בחוקתיות החוק להפסקת הליכים ומחיקת רישומים בעניין תוכנית ההתנתקות, התש"ע - 2010, שהתקבל בכנסת ביום 25.1.2010 (להלן: החוק).
הרקע לחקיקה
1. בשנת 2003 הכריז ראש הממשלה דאז, א' שרון, על תכנית מדינית-ביטחונית-לאומית להתנתקותה של מדינת ישראל מאזור חבל עזה ומאזור צפון השומרון. התוכנית אושרה בשנת 2004 על-ידי ממשלת ישראל, בהחלטה מספר 1996. החלטה זו הייתה חולייה ראשונה בשרשרת מהלכים שהחלו ננקטים למימושה של התכנית, הקרויה בפי כל "תכנית ההתנתקות" או "ההתנתקות". את הוצאתה לפועל של התוכנית ליוו מספר פעולות מקדימות, והמהלכים למימושה הושלמו עם חקיקתו של חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה - 2005 מיום 16.2.2005 (להלן: חוק ההתנתקות). בחודש אוגוסט 2005, במהלך שנמשך תשעה ימים, בוצעה תוכנית ההתנתקות עצמה, בה פינתה מדינת ישראל 1940 משפחות של אזרחים ישראלים; סה"כ כ-9,000 איש, מ-22 ישובים בחבל עזה ו-4 ישובים בצפון השומרון.
מראשית ימיה לוותה תוכנית ההתנתקות בשיח ציבורי ער, שפרט על נימיה הרגישים ביותר של החברה הישראלית, והציף על פני השטח מתחים אידיאולוגיים-דתיים וחברתיים עמוקים ביותר שאיימו על יציבותה. המחאה כנגד תוכנית ההתנתקות התפשטה לכל עבר, והקיפה קבוצות שראו באפשרות מימושה משום אובדן דרך מדיני חברתי, לאומי ודתי. הארץ רעשה. ימים קשים וכואבים היו אלה, ועמדנו על כך בפסק דיננו בבג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה ואח' נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 481 (2005) (להלן: עניין חוף עזה), בו נבחנה חוקתיות חוק ההתנתקות:
"ימים קשה הם אלה. העם מפולג. מרחף חשש של אלימות. ניתוק קשה ומכאיב של אלפי מתיישבים ישראלים מחבלי ארץ בהם חיו שנים רבות עומד להתרחש. הכנסת והממשלה קיבלו הכרעות מדיניות קשות שהן בעלות אופי היסטורי ממש על פיהן מתנתקת ישראל מאזור חבל עזה ומאזור צפון השומרון..." (עניין חוף עזה, בעמ' 512).
2. על רקע ייחודיותו של המהלך, עוצמת הכאב והשבר שחוו המתנגדים לו והיקף המחאה הציבורית שעורר בקרב האוכלוסייה שהתנגדה לו, עלה כנראה חשש בקרב רשויות האכיפה מפני התפרצותה של אלימות בהיקפים שמדינת ישראל טרם התמודדה עימם בעבר. חשש זה הביא את רשויות אכיפת החוק לאמץ מדיניות ייחודית להתמודדות עם עבריינות מצד מתנגדי התוכנית. מדיניות זו באה לידי ביטוי ראשית בחקיקה - תוך אימוץ עבירות ייחודיות בחוק ההתנתקות, ושנית, במדיניות האכיפה כלפי המתנגדים שפעולותיהם גלשו מתחום המחאה הלגיטימית לתחום הפלילי. בהתאם לכך ננקטו צעדים שונים, החל ממעצרים ועד להגשת כתבי אישום בגין עבירות שונות. סך הכל עלה מן הנתונים שהוצגו בפנינו, כי במהלך תקופת ההתנתקות בוצעו כ-6,000 מעצרים (ביניהם מעצרים רבים של קטינים), מתוכם הוגשו כ-600 כתבי אישום בגין עבירות שונות. בדיעבד הועלתה ביקורת כלפי המדיניות שננקטה כלפי מתנגדי תוכנית ההתנתקות, ונטען בין היתר כי רשויות אכיפת החוק פעלו נגד מתנגדי ההתנתקות בנוקשות והחמרת יתר של הסטנדרט הפלילי המחייב לעומת מפגינים כנגד מחאות אחרות (ראו עמ' 18-20 לתגובת הכנסת מיום 14.6.2010).
כך או אחרת, נראה כי לכל היה ברור כי תוכנית ההתנתקות היוותה אירוע ייחודי שהשפיע עמוקות על המציאות החברתית והלאומית בישראל ונתפס כנקודת שבר קריטית לקבוצה גדולה בקרב החברה הישראלית, שנאלצה לעזוב את ביתה בניגוד לרצונה, בהישען על החלטה מדינית עימה התקשתה להשלים. כן ברור היה כי תוכנית ההתנתקות הביאה לתסיסה ציבורית שלוותה במחאה עזה ולתגובות קיצוניות, לרבות תגובות עברייניות שכתוצאה מהן ננקטו פעולות אכיפה רחבות היקף.
3. ייחודיות זו של תוכנית ההתנתקות על השלכותיה והמציאות שנוצרה בעקבותיה, היא שעמדה אף ביסוד מדיניות הטיפול של היועץ המשפטי לממשלה, שגובשה בשנת 2006, כשוך סערת האירועים, בבקשות לעיכוב ההליכים בתיקים פליליים שנפתחו על רקע פעולות התנגדות לתוכנית ההתנתקות. הצורך בגיבוש מדיניות ייחודית בהקשר זה נומק ופורסם בהודעה לעיתונות מיום 29.1.2006, שצורפה כנספח ז' לעתירה. וכך נאמר שם:
"ב. לאור ייחודיותה של תוכנית ההתנתקות והאירועים הקשורים בה ועל רקע המספר הרב של כתבי אישום שהוגשו בנוגע לאירועים אלה, התעורר הצורך בקביעת הנחיות קונקרטיות לטיפול בבקשות לעיכוב הליכים בתיקים אלה. הנחיות אלה משקפות את האיזון הראוי בין האינטרס הציבורי בשמירת שלטון החוק, לבין התחשבות בייחודיות האירועים, בעיקר לעניין מעורבותם של קטינים ובני נוער בעלי רקע נורמטיבי".
בהתאם להנחיות האמורות של היועץ המשפטי לממשלה, סווגו הבקשות לעיכוב הליכים שעניינן התנגדות לתכנית ההתנתקות והפינוי לשלוש רמות טיפול שונות, בשים לב למהות העבירות; חומרתן; נסיבות ביצוען; גילו של החשוד (קטין או בגיר); קיומו של עבר פלילי; נטילת אחריות לביצוע; סירוב להזדהות ומידת שיתוף הפעולה בחקירה ועוד. כך למשל, נקבע כי רמת הטיפול הראשונה תכלול תיקים של קטינים נעדרי עבר פלילי שמיוחסות להם עבירות של התקהלות אסורה, התפרעות, כניסה/שהייה בשטח צבאי סגור או עבירות שעניינן הכשלת שוטר ובעובדות כתב האישום לא מיוחסות להם עבירות אלימות, איומים או העלבת עובד ציבור, כאשר החשוד הודה ונטל אחריות על המיוחס לו ולא סירב להזדהות ולמצער הזדהה תוך זמן קצר. נקבע כי על דרך הכלל ההליכים שיסווגו לרמה זו יעוכבו באזהרה ללא קבלת תסקיר שירות מבחן.
כמו כן, וכפי העולה מתגובת הפרקליטות לעתירה, לצד מדיניות זאת ננקטו מהלכים נוספים שנועדו ליישם מדיניות אכיפה מאופקת ביחס למי שביצעו עבירות פליליות על רקע התנגדות לתוכנית ההתנתקות, בכלל זה נקבעו הליכי סינון ראשוניים קודם הגשת כתבי אישום (במיוחד בעניינם של אנשים צעירים נעדרי עבר פלילי שביצעו לראשונה עבירות שאינן חמורות), וכן הובעה נכונות למתן חנינות אינדיבידואליות במקרים המצדיקים זאת. כך, ציינה המדינה כי ניתנו חנינות בכ-70 תיקים ועוכבו עשרות כתבי אישום שהוגשו בעניין.
לתפיסתו של משרד המשפטים, מכלול מנגנוני טיפול מקלים אלה; הפעלת סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בנושא עיכוב הליכים והפעלת סמכות הנשיא בענייני חנינה במקרים המתאימים; אמורים היו ליתן מענה הולם לייחודיות הנסיבות של אירוע ההתנתקות ולהיקף התיקים הפליליים שנפתחו על רקע התנגדות לו. מהלכים אלה נתפסו על-ידי משרד המשפטים כמנגנונים ראויים ומועדפים על פני חקיקה המעניקה חנינה גורפת לכל מי שנפתח נגדו הליך פלילי על רקע התנגדות לתוכנית ההתנתקות.
4. ברם, התברר כי הכנסת סברה אחרת, שכן בחודשים פברואר ויולי 2007 הונחו על שולחן הכנסת (הכנסת ה-17) - לקריאה טרומית - שתי הצעות חוק פרטיות, ששימשו מסד לחוק נשוא העתירה שלפנינו; הצעות החוק ביקשו לעגן בחקיקה מתן חנינה לכל מי שנפתח נגדו הליך פלילי בגין עבירות שבוצעו במסגרת המחאה נגד ההתנתקות, במגבלות מסוימות. הצעת החוק הראשונה הוגשה על-ידי חבר הכנסת אליהו גבאי (הצעת חוק יישום תוכנית ההתנתקות (תיקון - מחיקת רישום פלילי), התשס"ז - 2007) והצעת החוק השנייה הוגשה על-ידי חבר הכנסת (כתוארו אז) ראובן ריבלין ו-33 חברי כנסת נוספים מסיעות שונות בכנסת (הצעת חוק החנינה בעניין תוכנית ההתנתקות, התשס"ז - 2007). הצעות אלה אושרו בקריאה טרומית ביום 18.7.2007, ועברו להכנה לקריאה ראשונה לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת, אשר קיימה בהצעת החוק תשעה דיונים מקיפים. כעולה מתגובת הפרקליטות, במהלך הדיונים בהצעות החוק הביעו נציגי משרד המשפטים עמדה עקרונית המתנגדת לחקיקה המוצעת, על בסיס ארבע הנמקות עיקריות: ראשית, נוכח העובדה כי הצעת החוק מתערבת באיזון שנקבע בחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, תשמ"א - 1981 (להלן: חוק המרשם) בין האינטרס הציבורי שבניהול המרשם הפלילי ומסירת מידע פלילי לבין זכות הפרט לשיקום ולפרטיות, ומקדמת באופן בלתי שוויוני אינטרסים של קבוצה עבריינית מסוימת על-פני אחרת. שנית, נוכח החשש כי הצעת החוק תעודד הפרות חוק על רקע אידיאולוגי. שלישית, נוכח העובדה כי ההצעה עלולה לכרסם בסמכויות נשיא המדינה לפי סעיף 18 לחוק המרשם. רביעית, בשל חוסר נחיצותה של החקיקה בהינתן דרכים אלטרנטיביות - שפורטו לעיל - להשגת התכלית המהותית לה נועדה החקיקה, בלי לשלם את המחירים הכרוכים בה.
5. חרף האמור, סברו חברי הכנסת כי נוכח ייחודיותו של אירוע ההתנתקות והחשיבות שבאיחוי הקרעים החברתיים שהותיר, מן הראוי להמשיך ולקדם את החקיקה המוצעת. וכך למשל התבטא ח"כ ראובן ריבלין (בתוארו אז) במסגרת אחד הדיונים שהתקיים בפני ועדת החוץ והביטחון בעניינו של החוק (ועדת החוץ והביטחון, הכנסת ה-17, 6 (30.6.2008), הפרוטוקול טרם פורסם): "כאן באה האומה ואומרת, אנחנו רוצים לרפא פצע, יהיו צודקים, יהיו לא צודקים, אנחנו מבינים שהאירוע הזה הוא אירוע לאומי טראומטי שפער פצע בליבה של האומה ואנחנו מבקשים לתקן אותו..."
לאחר שינויים ותיקונים שנערכו בהצעת החוק, אישרה ועדת החוץ והביטחון ביום 14.7.2008 את הצעת חוק הפסקת הליכים ומחיקת רישומים בעניין תוכנית ההתנתקות, התשס"ח - 2008, ה"ח 252 לקריאה ראשונה, וביום 22.7.2008 הונחה ההצעה על שולחן הכנסת. ביום 29.7.2008 אישרה הכנסת ה-17 את הצעת החוק בקריאה ראשונה.
ביני לביני, וקודם שהושלמו הליכי אישור החוק, התפזרה הכנסת ה-17. ביום 7.12.2009, אישרה הכנסת ה-18 החלת דין רציפות על הצעת החוק, וביום 14.12.2009 החליטה ועדת הכנסת על העברת הצעת החוק לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, לצורך הכנתה לקריאה שנייה ושלישית. בשלב זה, שינתה הממשלה עמדתה, וברוב קולות החליטה ועדת השרים לענייני חקיקה לתמוך בהצעת החוק. ועדת החוקה קיימה דיון בהצעת החוק, ובסופו החליטה לאשרו לקריאה שנייה ושלישית.
ביום 25.1.2010 אישרה הכנסת את הצעת החוק בקריאה שנייה ושלישית, ברוב של 51 חברי כנסת תומכים מול 9 מתנגדים.
הסדרי החוק