בג"ץ 5134/14 ואח'

 המבקשים להצטרף כמשיבים בבג"ץ 5134/14: ניר דמארי ו-17 אחרים

 השופטת ע' ברון:

1. שלוש העתירות שלפתחנו עניינן בשאלת הסדרתו של מתקן פרטי לייצור חשמל בטכנולוגיה פוטו-וולטאית (להלן: המתקן), שהוקם בקרקע הידועה בכינויה "חוות השקמים". כפי שנקבע בפסק דין קודם שניתן בבית משפט זה, הקמת המתקן בחווה לא היתה אפשרית כלל על פי התנאים שהותוו בהחלטה הרלוונטית של מועצת מקרקעי ישראל (להלן גם: המועצה), ומשמע שהוא הוקם שלא כדין; ואולם לאחר מכן קיבלה המועצה החלטה חדשה חלף זו הקודמת, ובגדרה הוכשרה בדיעבד הקמת המתקן. לעמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, החלטתה המאוחרת של המועצה איננה חוקית, ומשום כך הודיע שר האוצר כי אין בכוונתו לאשר אותה.

           חוקיות החלטותיהם של המועצה ושל שר האוצר היא שעומדת במוקד העתירות בבג"ץ 5134/14 ובבג"ץ 6151/14, בהתאמה. היבט נוסף של שאלת הסדרת המתקן, שעליו נסוב בג"ץ 7501/14, הוא הודעת הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל (להלן: רשות החשמל) לבעלים של חוות השקמים על פקיעתו של הרישיון המותנה שניתן להם לייצור חשמל, ועל הכוונה להעביר את המכסה התעריפית שהוקצתה להם אל הבאים בתור ברשימת ההמתנה.

רקע כללי

2. מדיניותה של ממשלת ישראל זה כשני עשורים היא לקדם שימוש באנרגיה "ירוקה" ומתחדשת במשק הישראלי, בין היתר באמצעות עידוד יזמות פרטית. בתוך כך החליטה הממשלה להסיר חסמים לייצור פרטי של חשמל בטכנולוגיות ובהיקפים שונים – וזאת בכפוף לאסדרה (רגולציה) ולעמידה בתנאים מסוימים (ראו: החלטת ממשלה מס' 2178 בנושא "הסרת חסמים במשק האנרגיה" מיום 12.8.2007; החלטת ממשלה מס' 4450 בנושא "קביעת יעד מנחה וגיבוש כלים לקידום אנרגיות מתחדשות בפרט באזור הנגב והערבה" מיום 12.1.2009. ראו עוד: ע"א 4547/13 מינהל מקרקעי ישראל נ' מפעלי צאן ישראליים בע"מ, בפסקה 2 (19.11.2013) (להלן: עניין מפעלי צאן); בג"ץ 446/12 האגודה לצדק חלוקתי בע"מ נ' מועצת מקרקעי ישראל, בפסקה 3 (26.8.2012) (להלן: עניין האגודה לצדק חלוקתי)). לשם קידום המדיניות הממשלתית נתקבלו החלטות מתאימות ברשויות המדינה הרלוונטיות, שיצקו תוכן קונקרטי ליעדים שהציבה הממשלה, כל רשות ותחום סמכותה ואחריותה (עניין מפעלי צאן, בפסקה 3). לענייננו רלוונטיות החלטות רשות החשמל והמועצה העוסקות בקידום ייצור חשמל בטכנולוגיה פוטו-וולטאית, ואותן אסקור כעת.

3. בכל הנוגע למתקנים בטכנולוגיה פוטו-וולטאית (להלן גם: מתקנים סולאריים או מתקנים) – שהיא אחת הטכנולוגיות המאפשרות להפיק אנרגיה חשמלית מאור השמש – החליטו הגורמים המקצועיים כי יינתנו הקצאות לייצור חשמל בשלושה גדלים: ייצור ללא צורך ברישיון במתקנים ביתיים ומסחריים, בהיקף של עד 50 קילו-וואט (גודל קטן); ייצור בהיקף של למעלה מ-50 קילו-וואט, במתקן החייב ברישיון (גודל בינוני); וייצור בהיקף הגדול מ-20 מגה-וואט במתקנים המתחברים לרשת המתח העליון של חברת החשמל וחייבים אף הם ברישיון (גודל גדול). בהתאם לכך, בחודש דצמבר 2009 קבעה רשות החשמל את התנאים לקבלת רישיון להקמת מתקן ייצור חשמל סולארי בהיקף בינוני (גדול מ-50 קילו-וואט וקטן מ-20 מגה-וואט) (ראו החלטה מס' 2 מישיבה 284 מיום 29.12.2009 (להלן: החלטה 284)). עוד נקבע, כי רישיון למתקן בגודל בינוני (להלן: רישיון או רישיון ייצור) יעמוד בתוקפו למשך 20 שנה, ובמהלך פרק זמן זה יוכל בעל הרישיון למכור את כל החשמל המיוצר במתקנו לספק שירות חיוני – חברת החשמל לישראל – בתעריף קבוע. מדובר אפוא בהצעה אטרקטיבית ביותר, שכן ליצרנים מובטחת תמורה, ככל שיעמדו בתנאים, לא רק למשך תקופה ארוכה אלא גם בשיעור קבוע שאינו מושפע מהיצע עתידי בשוק. עוד יצוין כי מספר הרישיונות המחולקים מוגבל, בהיותו כפוף לתקרת הספק כולל של 300 מגה-וואט, מתוכם 30 מגה-וואט מוקצים לאזור יהודה ושומרון (ראו: החלטת ממשלה מס' 3484 בנושא "מדיניות הממשלה בתחום הפקת אנרגיה ממקורות מתחדשים" מיום 17.1.2011; סעיף 5 להחלטה 284; בג"ץ 2470/11 יש"ע הירוקה נ' ראש הממשלה, בפסקאות 5-1 (1.11.2011)).

           הליך קבלת רישיון הייצור שנקבע על ידי רשות החשמל הוא בן ארבעה שלבים, ועל המבקש לעמוד בדרישות שונות, המכונות "אבני דרך", על מנת להתקדם משלב לשלב. בשלב הראשון ניתן רישיון מותנה לייצור חשמל למי שעמד בתנאים הקבועים בכללי משק החשמל (עסקאות עם ספק שירות חיוני), התש"ס-2000 (להלן: כללי משק החשמל). המדובר בעיקר בהוכחת זיקה למקרקעין שעליהם יוקם המתקן, לפי הגדרת התיבה "זיקה למקרקעין" בכללי משק החשמל כזכויות במקרקעין לצורך ייצור חשמל על פי הרישיון, וכן הוכחת יכולת התחברות לרשת החשמל (ראו גם נספח ב' להחלטה 284). בשלב השני בעל רישיון מותנה שעמד בתנאים הקבועים בו, זכאי לקבל אישור תעריף מותנה; השלב השלישי עניינו "סגירה פיננסית", לפי תנאי הרישיון המותנה; ובשלב הרביעי מוקם המתקן ומחובר לרשת החשמל, וניתן רישיון ייצור קבוע – הכול לפי לוחות הזמנים הקבועים ברישיון המותנה, ובכפוף לעמידה בהם.

           בסופו של תהליך מקבל היזם רישיון ייצור ל-20 שנה, שלכל אורכן יישמר התעריף שנקבע באישור התעריף המותנה שקיבל. גובה התעריף מתעדכן מעת לעת בהחלטות רשות החשמל, כשההקצאה של כל תעריף שנקבע מצומצמת, במובן זה שניתנים אישורי תעריף בגובה מסוים רק בתוך פרק זמן מוגבל ובכפוף לתקרת הספק כולל עבור כל אישורי התעריף שניתנו באותו פרק זמן. גובה התעריף הולך ופוחת עם הזמן, בהתאם ל"מתווה תעריפי יורד" שנקבע בהחלטה 284 (וראו גם נספח ג' להחלטה 284), ולנוכח ירידה בעלויות ההקמה של המתקנים. משכך, ובהינתן שהביקוש לרישיונות עלה על ההיצע המוגבל, נוצרה תחרות בין יזמים להשיג אישור תעריף מותנה כמה שיותר מוקדם (ראו גם עניין האגודה לצדק חלוקתי, בפסקה 9). הכמות שהוקצתה לטובת מתקנים בינוניים מוצתה, וישנה שורה של בעלי רישיונות מותנים הממתינים לקבלת אישור תעריף.