השופטת מ' נאור:
העותרת 1, עו"ד רות בלום-דוד, כיהנה בעת הרלוונטית לאירועים נשוא עתירה זו כפרקליטת מחוז תל אביב; העותרת 2, עו"ד אריאלה סגל-אנטלר, כיהנה באותה תקופה כפרקליטה בכירה בפרקליטות מחוז תל אביב והייתה התובעת בתיק בו הואשם שר המשפטים והמשנה לראש הממשלה דאז, חיים רמון (להלן: חיים רמון), במעשה מגונה. לאחר הגשת עתירה זו, מונתה לפרקליטת מחוז תל אביב במקום העותרת 1. העותרת 1 פרשה לגמלאות בינתיים בלא קשר לעניין נשוא עתירה זו. העותרות מבקשות כי נתערב בקביעת מבקר המדינה (להלן: המבקר) לפיה טיפולן בתוצרי האזנות הסתר במסגרת החקירה הפלילית נגד השר לשעבר חיים רמון, לקה ברשלנות.
אין חולק על כך כי במשפט שהתנהל נגד השר לשעבר חיים רמון הועבר חומר חקירה מסוים לידי ההגנה בשלב מאוחר, ורק לאחר פניות חוזרות ונשנות של ההגנה אל הפרקליטות. העותרות אינן חולקות על כך שאירעה תקלה חמורה בעניין העברת חומר החקירה להגנה, אולם לטענת העותרות התקלה אינה רובצת לפתחן. על כן - כך טענו - לא היה מקום לקבוע את אשר נקבע לגביהן.
רקע
1. תחילת הפרשה בחודש יולי 2006. חיים רמון ביצע, כפי שקבע לימים בית משפט השלום, מעשה מגונה בקצינה בצה"ל (להלן: המתלוננת). מספר ימים לאחר ביצוע המעשה, התעורר חשד שמופעלים על המתלוננת לחצים שלא תתלונן, בעיקר על ידי שולה זקן, המנהלת דאז של לשכת ראש הממשלה. בעקבות החשדות, החליטו פרקליט המדינה דאז ערן שנדר וראש אגף חקירות ומודיעין דאז, ניצב דנינו, לעשות שימוש בעמדת האזנת סתר לשולה זקן, אשר שימשה עד אז לצרכי חקירת מעורבותה של זקן בפרשה פלילית אחרת, על מנת לברר האם יש ממש בחשדות נגדה להדחה בחקירה של המתלוננת. פרקליט המדינה הנחה את המשטרה לבקש מבית המשפט להרחיב את ההיתר להאזנת סתר רק בנוגע לעבירת הדחה בחקירה. בניגוד להנחייתו, הוגשה בקשה להרחבת היתר ההאזנה גם בקשר לעבירת המעשה המגונה (למושג "ההרחבה" בענין האזנות סתר ראו: ע"פ 10532/09 סמהדאן נ' מדינת ישראל (טרם פורסם, 5.8.2010)). הבקשה הוגשה על ידי תת ניצב מירי גולן, ראש יאח"ה באותם ימים (להלן: תנ"צ גולן). בית המשפט קיבל את הבקשה ונתן היתר להאזין לשולה זקן, למתלוננת ולמפקדת של המתלוננת. בהמשך, מבין השיחות שנקלטו, תומללו על ידי המשטרה רק השיחות הנוגעות להדחה בחקירה. עם זאת נקלטו גם שיחות של המתלוננת ושל המפקדת הקשורות באופן ישיר למעשה המגונה. שיחות אלה סווגו כ"רלוונטיות" או כ"נוגעות" אך לא תומללו או תוקצרו. זאת, בעקבות הנחיית ראש מפלג החקירות ביאח"ה דאז, סגן ניצב ערן קמין (להלן: סנ"צ קמין). בנקודת זמן זו העותרות עדיין לא היו מעורבות בפרטי הפרשה.
האזנות סתר מתבצעות כידוע רק בהתאם להיתר שניתן על ידי בית המשפט, בקשר לעבירות ספציפיות (סעיף 6 לחוק האזנת סתר, התשל"ט-1979). בית משפט זה פסק, ב-בש"פ 2043/05 מדינת ישראל נ' זאבי (לא פורסם, 19.5.2005)(להלן: עניין זאבי), כי שיחות שיש להן רלוונטיות לאישום בגינו ניתן היתר ההאזנה הינן "חומר חקירה" ויש לתמלל אותן ולהעביר את התמלול לסנגוריה. שיחות "נוגעות" לאישום אינן חומר חקירה אך הן מתוקצרות, ואת הרשימה שלהן יש להעביר לסנגוריה. שיחות שנקלטו באקראי, ואין להן רלוונטיות לאישום כלל, אין לתמלל ואין לתקצר.
בהתאם לנוהל המשטרה מס' 03.344.347 "הפקת 'רשימת שיחות' לצורכי הפרקליטות והסנגוריה" מיום 1.1.2006 (להלן: נוהל רשימת שיחות), יש להדפיס את רשימת השיחות שנקלטו בהאזנות (להלן: דפי הפקה). בדפי הפקה מלאים, מופיעות כל השיחות שנקלטו, סיווגן ותיאור קצר של תוכן השיחה. לגבי שיחות שסווגו "בלתי רלוונטיות" יופיע תיאור כללי בלבד. על פי הנוהל, יש להעביר לפרקליטות דפי הפקה מלאים ומתוכם, על הפרקליטות להעביר לסנגוריה רק את רשימת השיחות שסווגו כ"רלוונטיות", "נוגעות" ו"חסויות".
2. ביום 27.7.2006 קיים פרקליט המדינה ישיבה עם העותרות, ובה עודכנו בפרטי ההאשמות המיוחסות לחיים רמון, והטיפול בפרשה הועבר לידיהן. פרקליט המדינה עדכן את העותרות גם כי התקיימו האזנות סתר בתיק בחשד להדחה בחקירה. ביום 10.8.2006, במסגרת הכנת סיכום חקירת המשטרה בפרשת רמון, הודפסו במשטרה דפי הפקה. דפי ההפקה לא תויקו בתיק החקירה ובתיק המודיעין והעותרות לא ידעו במועד זה על כך שהודפסו דפי הפקה.
3. העותרת 2 הכינה טיוטא של כתב האישום, מסרה אותה לעותרת 1, ולאחר מכן נסעה לחופשה בחו"ל. ביום 23.8.2006 התקיימה בפרקליטות "ישיבת חסיונות", במהלכה עיינה העותרת 1 בתיק החקירה ובתיק המודיעין. לטענת העותרות לתיק החקירה לא צורפו דפי ההפקה המלאים אך תויק בו מזכרו של ראש מפלג האזנות סתר, בו סוכמו ממצאי ההאזנות בפרשה (להלן: המזכר). במזכר צוין כי מעמדת ההאזנה לשולה זקן הופקו שישה תמלילים וכי מהעמדות האחרות "אין תמלילים". זאת, כאמור, למרות שחלק מהשיחות של המתלוננת ושל המפקדת סווגו כרלוונטיות או כנוגעות. לאחר עיון בתיק כאמור החליטה העותרת 1 להפריד את תיק החקירה בעניין ההדחה בחקירה (שמאוחר יותר נסגר) מתיק המעשה המגונה. בתיק המעשה המגונה הוספה הפניה לתיק ההדחה בחקירה. באותו יום הוגש כתב האישום נגד חיים רמון, עליו חתמה העותרת 1. במהלך משפטו של רמון, מייד לאחר סיום חקירתה הנגדית של המתלוננת, פנו סנגוריו של חיים רמון אל הפרקליטות בטענה שלפי מידע שברשותם, קיים חומר האזנות סתר שלא גולה להם. העותרת 2 השיבה להם כי בתיק המעשה המגונה נשוא כתב האישום לא בוצעו האזנות סתר, אך הסבירה כי יש בתיק הפניה לתיק אחר (תיק ההדחה בחקירה). עוד באותו יום פנו הסנגורים בשנית לעותרת 2 ושאלו אותה האם היו האזנות סתר בתיק, אך העותרת 2 השיבה בשלילה. בהמשך פנו הסנגורים פעם נוספת לעותרת 2 באותו עניין. העותרת 2 השיבה להם כי אין חומר חקירה רלוונטי שלא נמסר לעיונם. ואולם, נוכח פניותיהם החוזרות ונשנות של הסנגורים, ולאור פרסומים שונים בתקשורת, נוצר בפרקליטות הרושם שסנגוריו של חיים רמון יודעים יותר מאשר ידוע לפרקליטות עצמה. עקב כך, פנתה לבסוף העותרת 2 ליאח"ה וביקשה לוודא שמא יש תוצרי חקירה נוספים. בעקבות פנייתה הועברו דפי ההפקה לפרקליטות. עיון בדפי ההפקה העלה ששיחות שסווגו מלכתחילה כ"רלוונטיות" וכ"נוגעות" לא הועברו לסנגורים, וכי קיימת שיחה רלוונטית נוספת אשר סווגה כבלתי רלוונטית. העותרת 2 ביקשה מיאח"ה את ההקלטות של מספר שיחות שסימנה, ולאחר שהאזינה להן, הזמינה תמלילים של השיחות הרלוונטיות. משעיינה בהם הגיעה למסקנה כי מדובר בחומר חקירה. על כן, הוזמנו באי כוחו של חיים רמון לקבל את התמלילים.
4. בעקבות גילוי האזנות הסתר הנוספות העלו באי כוחו של חיים רמון בפני בית המשפט טענת הגנה מן הצדק, והתלוננו על כך שתוצרי האזנות הסתר נמסרו להם באיחור. בית המשפט קבע בהכרעת דינו, כי הפגיעה שנגרמה לחיים רמון עקב מסירת החומר באיחור לא הייתה משמעותית. עם זאת בית המשפט מצא לנכון להעיר כי במסירת תוצרי ההאזנות להגנה שלא במועד יש לכל הפחות רשלנות ממשית מצד גורמי התביעה. עוד קודם להכרעת הדין, ביום 22.1.2007, מינה היועץ המשפטי לממשלה את השופט בדימוס שלום ברנר על מנת לבדוק את הליכי העברת החומר מהפרקליטות לסנגוריה בפרשה זו. השופט ברנר מצא כי היו ליקויים בעבודת המשטרה והפרקליטות בפרשה, והגדיר את התנהגות העוסקים בפרשה, לרבות העותרות, כרשלנות רבתי בכל הנוגע לטיפול בתוצרי האזנות הסתר. השופט ברנר לא המליץ על הסקת מסקנות אישיות כנגד מי מהמעורבים. בהמשך ערך פרקליט המדינה בירור אישי עם העותרות, במסגרתו נותחו האירועים וממצאיו של השופט ברנר - דבר אשר הביא להכרה כי נפלו תקלות. נרשמו הערות בתיקיהן של העותרות. לאור ממצאיו של השופט ברנר, מונו על ידי היועץ המשפטי לממשלה גם שני צוותים מקצועיים, בראשות עו"ד למברגר ועו"ד גוטליב, ממשרד המשפטים, לשם בדיקת המלצותיו של השופט ברנר ויישומן. בהמלצותיהם, ציינו הצוותים כי לא תמיד מועברים דפי ההפקה לעיון הפרקליטות, בניגוד לנוהל המשטרה, וכי יש יסוד לחשש שהפרקליטים, מצידם, אינם דורשים לעיין בדפי ההפקה, ואף אינם מודעים לנוהל המשטרתי המחייב את המשטרה לצרף את דפי ההפקה לתיק החקירה. לכן, הומלץ להטמיע את הנוהל המשטרתי בקרב הפרקליטים, והובהר כי דפי ההפקה הם חלק בלתי נפרד מתיק החקירה. במקביל, פנה שר המשפטים דאז דניאל פרידמן אל הנשיא בדימוס ורדי זיילר בבקשה שימליץ בפניו מהם הצעדים בהם יש לנקוט לאור ממצאיו של השופט ברנר. הנשיא זיילר ציין, לאחר בחינת המסמכים בכתב שהיו בפניו, כי הוא מצטרף למסקנותיו של השופט ברנר וכי טרם מוצה בירור התנהלותם של הגורמים השונים בפרשה. לכן, המליץ לשר המשפטים לפעול להקמת ועדת בדיקה ממשלתית. בהמשך, הכנסת הקימה ועדת חקירה פרלמנטרית שדנה בפרשה.
5. ביום 6.7.2008 החליטה הממשלה לפנות למבקר המדינה, בהתאם לסעיף 21 לחוק מבקר המדינה (נוסח משולב), התשי"ח-1958 (להלן: חוק מבקר המדינה (נוסח משולב)), ולבקש את חוות דעתו בנושא "האזנות סתר בחקירות פליליות, דרכי הביצוע, השימוש בהן ובתוצריהן, ותלונות שהופנו בנושא זה בשנים האחרונות" (החלטה 3742 של הממשלה ה-31 (6.7.2008)). בעקבות החלטת הממשלה, פנה חיים רמון אל המבקר וביקש כי יחקור את תפקודן של המשטרה והפרקליטות בנוגע להאזנות הסתר שבוצעו במסגרת החקירה הפלילית נגדו. מבקר המדינה החליט לחקור לעומק את תלונתו של חיים רמון, הכול כפי שיפורט עתה.
חוות דעתו של מבקר המדינה
6. בחודש יוני 2010 פרסם מבקר המדינה את חוות דעתו, היא חוות הדעת נשוא העתירה שלפנינו. בחוות הדעת פורסמו המלצות כלליות בנושא האזנות סתר, אך גם המלצות פרטניות בשים לב להתנהלות המשטרה והפרקליטות בעניין האזנות הסתר בפרשת חיים רמון. יצוין כי בפני מבקר המדינה עמדו תלונות קונקרטיות נוספות כנגד התנהלות לקויה של הפרקליטות והמשטרה בעניין האזנות סתר, בפרשות אחרות. ואולם, מוסבר בחוות דעת המבקר כי המבקר לא מצא לנכון לברר תלונות אלה לעמקן - בין מאחר שהתלונות היו בגין אירועים שאינם מהשנים האחרונות ובין מאחר שהאירועים נשוא התלונות התרחשו לפני שינויים משמעותיים בנהלים ובהתנהלות הגורמים הרלוונטיים סביב נושא האזנות סתר. הליקויים בהאזנות הסתר בפרשת חיים רמון, כך ציין המבקר, התרחשו לאחר שינויים אלה ולאחר פרסום נוהלי משטרה חדשים, ונגעו לאופן יישום אותם נהלים. דבר זה, בצירוף העובדה כי ההחלטה להגיש כתב אישום כנגד שר מכהן היא החלטה לה יש משמעויות כבדות משקל, הצדיק, כך קבע המבקר, את בדיקת התלונה לעמקה.
7. לאחר חקירה, בדיקה ושמיעת עמדותיהם של המעורבים בפרשה, לרבות העותרות ופרקליט המדינה, מצא המבקר כי נפלו ליקויים משמעותיים בטיפולן של המשטרה והפרקליטות בתוצרי האזנות הסתר, וכי ליקויים אלה נבעו בעיקר מאי קיום הכללים הרלוונטיים ומרשלנות של בעלי התפקידים במשטרה ובפרקליטות שהיו אמונים על הטיפול בפרשה.
המבקר ציין כי ככלל הגורמים האחראים למיון וסיווג החומר בתיק החקירה הם המשטרה והפרקליטות. מידת מעורבותה של הפרקליטות בשלבי המיון הראשוניים של החומר מוסדרת בנהלים הפנימיים של שני הגופים: המשטרה אחראית על סיווג החומר ועל תיוקו בתיק החקירה, ואילו הפרקליטות אחראית להעביר את חומר החקירה לנאשם ואחראית לכך שתוצג לעיונו רשימת החומר הנוגע לאישום. המבקר הוסיף כי בית משפט זה קבע בעניין זאבי וב-בש"פ 7064/08 מדינת ישראל נ' ברקו (לא פורסם, 13.8.2009) (להלן: עניין ברקו) כי האחריות למיון וסיווג החומר מוטלת על הרשות החוקרת בליווי ובהנחיה של הפרקליטות או בביקורת שלה בדיעבד. בשים לב לאמור, המבקר קבע בנוגע להתנהלות המשטרה בפרשה, כי היה על הממונים על החקירה, תנ"צ גולן וסנ"צ קמין, לוודא כי השיחות הרלוונטיות והנוגעות יתומללו כנדרש, וכי תוצרי האזנת הסתר, לרבות דפי ההפקה, יועברו לפרקליטות, זאת בהתאם לנוהל רשימת שיחות המנחה לעשות כן. המבקר הוסיף כי ייתכן שכשל זה הוא שהוביל לאי מסירת תוצרי ההאזנה הרלוונטיים, שהם בגדר "חומר חקירה", לסנגורים. אשר להתנהלות הפרקליטות והעותרות בפרשה, מצא המבקר כי לעותרת 1 אחריות אישית מאחר שהיא נהגה בניגוד לנוהל פרקליט המדינה והפסיקה הקובעים כי יש לעיין בכל החומר בתיק, לרבות החומר המודיעיני הכולל את דפי ההפקה, לפני חתימה על כתב האישום. אכן, על המשטרה מוטלת חובה להעביר לפרקליטות גם את דפי ההפקה, אך אם נוהל זה אינו מקוים, על הפרקליט מוטלת חובה לדרשם. אילו העותרת 1 הייתה בודקת את דפי ההפקה, הייתה מגלה שישנן שיחות רלוונטיות נוספות אשר לא תומללו. המבקר מצא כי גם לעותרת 2 אחריות אישית מאחר שלא בדקה לפני פתיחת המשפט את כל החומר בתיק, ולכל הפחות את החומר המודיעיני, הכולל את דפי ההפקה, אף שידעה כי היו האזנות סתר.
המבקר סיכם וקבע כי העותרות לקחו אחריות על הכשלים שנפלו בהעברת תוצרי ההאזנות להגנה, אך התנהלות המעורבים, לרבות העותרות, לקתה ברשלנות ממשית וכי על היועץ המשפטי לממשלה לשקול האם יש מקום לנקיטת צעדים משמעתיים ומנהליים כלפי המעורבים.
נעיר כאן, ועוד נחזור לכך, כי היועץ המשפטי לא הורה על נקיטת צעדים משמעתיים נגד העותרות. העותרת 1 פרשה מתפקידה, ללא קשר לפרשה, והעותרת 2 קודמה לתפקיד פרקליטת המחוז.
כנגד ממצאיו ומסקנותיו של המבקר בכל הנוגע לאחריות אישית של העותרות בפרשה - מופנית עתירה זו.
העתירה