המשנה לנשיאה א' ריבלין:
1. עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטתו של שר האוצר שלא להמליץ לפני הממשלה על מינוי העותר לתפקיד מנהל רשות המסים, בניגוד להמלצתה של ועדת האיתור שהוקמה לצורך איוש התפקיד.
העותר, עו"ד ורו"ח משה אשר, מילא שורה של תפקידים ברשות המסים, אשר האחרון שבהם הוא פקיד השומה למפעלים גדולים. ועדת האיתור שהוקמה לשם איוש תפקיד מנהל רשות המסים (להלן גם: הוועדה) בחנה את המועמדים לתפקיד בהתאם לתנאי הסף, למאפייני התפקיד ולדרישותיו - כפי שאלה נקבעו מראש. עם סיום עבודתה המליצה הוועדה על מינויו של העותר לתפקיד.
המשיב 1, שר האוצר, החליט כאמור לדחות את המלצת הוועדה. כן הורה שר האוצר כי יש לבחון מחדש את תנאי הסף הנדרשים לצורך התפקיד וכי לאחר בחינה מחודשת זו תוקם ועדת איתור חדשה. עתירתו של העותר מופנית כלפי שתי החלטות אלה.
רקע - הקמת ועדת איתור לתפקיד מנהל רשות המסים
2. עד לשנת 2007 היה מתבצע מינויו של מנהל רשות המסים בידי הממשלה, לפי המלצת שר האוצר, ומבלי שעבר המועמד הליך מיון מוסדר כלשהו. בדרך זו התמנה לתפקיד מנהל רשות המסים, בשנת 2005, מר יעקב (ג'קי) מצא (להלן: מצא). לימים התברר כי מצא מונה לתפקיד זה בסיועם של אנשי עסקים חיצוניים לרשות, שהמליצו עליו בפני שר האוצר. בתמורה לחלקם של אנשי עסקים אלה במינויו לתפקיד מנהל רשות המסים, גמל להם מצא באיוש תפקידים שונים ברשות המסים לפי רצונם. השפעתם של אנשי עסקים אלה בתוככי הרשות, שהושגה בין היתר עקב השפעתם הישירה על מנהל הרשות שלמינויו סייעו, אפשרה להם לקדם עובדים שונים בתמורה לסיועם של אלה בנושאים שונים (ראו בפירוט: ת"פ (מחוזי מרכז) 6366-07/09 מדינת ישראל נ' מצא (לא פורסם, 30.1.2011)).
3. בשנת 2007, ובין היתר על רקע פרשייה קשה זו, חיווה היועץ המשפטי לממשלה את דעתו כי על המינוי לתפקיד מנהל רשות המסים להתבצע באמצעות הליך של ועדה לאיתור מועמדים, בהתאם לקריטריונים שקבעה הממשלה לעניין סוג המשרות שבהן יתבצע המינוי בדרך זו (ראו: החלטת ממשלה מס' 345 מיום 14.9.1999). עמדה זו אומצה על-ידי הממשלה (בהחלטת ממשלה מס' 1261 מיום 25.2.2007), שקבעה כי יינתן פטור ממכרז פומבי למשרת מנהל רשות המסים "בתנאי שהמועמד ייבחר בוועדה לאיתור מועמדים...".
דרכי העבודה של ועדת איתור קבועות בהחלטת ממשלה מס' 2541 (מיום 29.9.2002). בסעיף 5 להחלטה זו נקבע כי "עם סיום דיוניה, תגיש הוועדה את המלצותיה לשר הממונה על המשרה הנדונה. הוועדה תגיש לאישור השר מועמד אחד אם נמצא על ידה מועמד אחד כמתאים ביותר; ואולם, רשאית הוועדה להציע לשר שניים או שלושה מועמדים". עיקרון זה עוגן גם בקובץ "נהלים בעניין הקמת ופעולת ועדה ציבורית לאיתור מועמדים בשירות המדינה - נוסח מעודכן", שהוציא נציב שירות המדינה ביום 21.9.2009, בו נקבע כי "עם סיום דיוניה, יגיש יו"ר הוועדה את המלצותיה לשר הממונה על המשרה הנדונה, לצורך הבאתן לאישור הגורם המוסמך (השר או הממשלה)" (סעיף 10(א)).
4. בעקבות החלטת הממשלה כי יש צורך בהליך של ועדת איתור בעת איוש תפקיד מנהל רשות המסים, נבחר מנהל רשות המסים הקודם בדרך זו. לאחר שזה סיים את תפקידו הוקמה הוועדה בעניין שלפנינו. עבודת הוועדה התבססה על אותם תנאי סף שעליהם התבססה עבודת הוועדה הקודמת, ואלה התפרסמו ב"פנייה לאיתור מועמדים/ות למילוי משרת מנהל רשות המסים מס' 2044". תנאי הסף, ביחס למי שהוא בעל תואר אקדמי בחשבונאות, כלכלה או משפטים, או בעל רישיון ישראלי לראיית חשבון, כללו דרישה לניסיון של 10 שנים לפחות בתחום המסים ו-5 שנים לפחות בתחום הניהול. בראש ועדת האיתור עמד מנכ"ל משרד האוצר דאז מר חיים שני, ועל חבריה נמנו ממלא-מקום נציב שירות המדינה מר אהוד פראוור, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקאלי) עו"ד אבי ליכט, נציגת האקדמיה פרופ' צילי דגן ונציג הציבור מר דוד ברודט (גם הוא בעבר מנכ"ל משרד האוצר). עבודת הוועדה נמשכה מספר חודשים, שבמהלכם ראיינה מועמדים מתוך רשות המסים ומחוצה לה וכן ראיינה ושוחחה עם ממליצים. יוער, כי אחד המועמדים "החיצוניים" נפסל בשל אי-עמידה בתנאי הסף שנקבעו.
בסופו של תהליך זה המליצה הוועדה על העותר כמועמד המתאים ביותר לתפקיד, תוך שצוין כי העותר "בלט במקצועיותו יוצאת הדופן והשכלתו הרחבה"; וכי הוא ניחן בתפיסת עולם רחבה לגבי הרשות (שמקורה בין היתר בכך שמילא בעבר תפקידים שונים ומגוונים ברשות), בחזון ובמחויבות עמוקה. כן ציינה הוועדה כי "הניסיון שצבר... הן בתחום בעיות מס מורכבות והן בהתמודדות הניהולית יהיו לו לעזר רב במילוי תפקידו".
5. לאחר שוועדת האיתור הגישה את המלצתה, נפגש העותר עם שר האוצר פעמיים. כעבור מספר חודשים, ומשעניינו לא קודם, חרף פניות מצידו לבירור התקדמות מינויו, פתח העותר בהליכים בבית משפט זה. ביום שלמחרת פתיחת ההליך, שלח שר האוצר מכתב אל חברי ועדת האיתור, שבו הודיע כי החליט לדחות את המלצת הוועדה למנות את העותר. שר האוצר כתב כי חרף התרשמותו החיובית מן העותר - ממקצועיותו, ממסירותו ומאישיותו - הרי שחסרים לעותר "הניסיון הניהולי והמנהיגות המוכחת הנדרשים כדי למלא את התפקיד הקשה והמורכב של ניהול רשות המסים בישראל לעת הזו", שכן תפקידו הנוכחי של העותר תפקידו הבכיר הראשון ברשות המסים והוא לא שימש כסגן של מנהל הרשות. ניסיון ניהולי משמעותי יותר נדרש, לעמדת שר האוצר, לנוכח האתגרים שבפניהם ניצבת רשות המסים כיום. שר האוצר ציין במכתבו כי הוא מודע למחירה של החלטה זו, המתבטא בכך שיחלוף פרק זמן נוסף של אי-ודאות ברשות המסים, עד למינוי המנהל הבא, וחרף זאת סבור הוא כי החלטתו "מזיקה פחות מבחינת עתידה של רשות המסים לאורך זמן". לנוכח החלטה זו הודיע שר האוצר כי הנחה את משרד האוצר ואת נציבות שירות המדינה לבחון מחדש את תנאי הסף הנדרשים לתפקיד מנהל רשות המסים, וכי לאחר קביעת תנאי הסף יקים ועדת איתור חדשה.
בתגובה למכתב זה של שר האוצר, טרחה ושלחה לו ועדת האיתור מכתב שעניינו "הבהרות לעבודת ועדת האיתור". במכתבה הבהירה הוועדה כי המלצתה למנות את העותר למנהל רשות המסים נעשתה מתוך מודעות לאתגרים הרבים העומדים בפני הרשות כיום ובעתיד, וכי כל אחד מן המועמדים הסופיים נדרש להציג תכנית עבודה מפורטת להתמודדות עם אתגרי הרשות בתחום הניהולי. ועדת האיתור הוסיפה כי מבנה רשות המסים, הכולל יחידות משנה המונות עשרות אנשים כל אחת ומדווחות ישירות למנהל הרשות, מקשה להצמיח מתוכה מועמדים בעלי ניסיון בניהול מספר גדול של עובדים, וכי המדובר ב"פגם מובנה שיהיה צורך לטפל בו במהירות". ועדת האיתור הדגישה כי בשל קושי מובנה זה נעשה מאמץ לפנות למועמדים חיצוניים בעלי ניסיון ניהולי ומקצועי, ואולם "מספר האנשים שהיו מוכנים לשקול מועמדות לתפקיד היה מצומצם עוד לפני שסעיף העמידה בתנאי הסף (בתחום המיסוי) עמד לבחינה". בסופו של דבר, הגיעה הוועדה למסקנה כי העותר הינו המועמד המתאים ביותר לתפקיד, גם ביחס למועמדים החיצוניים, וזאת לאחר ש"שקלה בכובד ראש את מכלול הכישורים של המועמד כולל יכולות המנהיגות והניהול" [ההדגשה הוספה - א' ר'].
6. להשלמת התמונה יש להוסיף כי מנכ"ל משרד האוצר המליץ בפני נציב שירות המדינה לשנות את תנאי הסף הנדרשים למשרת מנהל רשות המסים, כך שיידרש ניסיון מקצועי רלוונטי כולל של 10 שנים לפחות, מתוכן 6 בתחום המסים (בניגוד לדרישה הקודמת, ל-10 שנות ניסיון לפחות בתחום המסים); וניסיון של 7 שנים לפחות בתחום הניהולי, מתוכן 5 שנים בתפקיד ניהולי בכיר (בניגוד לדרישה הקודמת, ל-5 שנות ניסיון בתחום הניהולי). נציב שירות המדינה לא קיבל המלצה זו, לפחות לעת עתה - וזאת לנוכח קיומו של הליך תלוי ועומד בעניין איוש התפקיד, וכן לנוכח העיקרון הכללי שלפיו ראוי כי שינוי הקריטריונים לא ייעשה בדיעבד.
7. ביום 17.11.2011 יצא צו-תנאי מלפני בית משפט זה, המורה למשיבים 2-1 ו-4 (שר האוצר, ממשלת ישראל ונציב שירות המדינה; להלן ביחד: המשיבים) ליתן טעם מדוע לא יאשר שר האוצר את המלצת ועדת האיתור למנות את העותר למנהל רשות המסים; ומדוע לא יישארו על כנם תנאי הסף שדרשה ועדת האיתור, ולמצער, מדוע לא תישאר בעינה דרישת הסף של 10 שנות ניסיון לפחות בתחום המסים.
טענות הצדדים
8. ביחס לניסיונו הניהולי, עומד העותר על כך שבתפקידו האחרון כפקיד שומה למפעלים גדולים נמנה הוא על חברי ההנהלה המורחבת של רשות המסים. בעבר, ציין העותר, שימש גם בתפקידים של מנהל אגף בכיר ושל יועץ מקצועי למנהל רשות המסים. העותר מוסיף כי בין המועמדים שנבחנו על-ידי הוועדה היו גם מי ששימשו סגנים למנהל הרשות, וחרף זאת נמצא העותר מתאים יותר לתפקיד. באשר למורכבות הכרוכה בניהול רשות המסים, סבור העותר כי התפקידים המגוונים שמילא בעבר ברשות מעניקים לו היכרות מעמיקה עם הרשות ועם יחידותיה השונות. יתרה מכך, טוען העותר, לנגד עיניה של ועדת האיתור עמדו השיקולים המפורטים במכתבו של שר האוצר כולם, ובכל זאת היא מצאה את העותר כמתאים ביותר לתפקיד. העותר מציין, בהקשר זה, כי הוועדה הורכבה מנציגים שלהם ניסיון ניהולי עשיר ויש להניח כי הם מודעים לחשיבותו של שיקול זה. גם האתגרים העומדים לפני הרשות בימים אלה היו ידועים לשר האוצר טרם הקמת ועדת האיתור.
העותר מדגיש כי כבר נקבע לא פעם בפסיקה כי להמלצתה של ועדת איתור משקל כבד, "כמעט מכריע", וכי ניתן לסטות ממנה "רק בהימצא טעם מהותי לדבר" (בג"ץ 5755/08 ארן נ' ממשלת ישראל, פס' 13 (טרם פורסם, 20.4.2009)). העותר מוסיף כי תפקיד מנהל רשות המסים הוא תפקיד רגיש במיוחד, שלגורמים שונים אינטרס להשפיע עליו - כפי שניכר מפרשיית מינויו של מנהל הרשות בעבר, מצא. לפיכך סבור העותר כי ישנה חשיבות מיוחדת להבטיח כי הליך בחירת מנהל הרשות יהא מקצועי, חף משיקולים זרים ובהתאם למתווה שנקבע בהחלטת ממשלה. מתווה זה, כך גורס העותר, מותיר בידי שר האוצר שיקול דעת מצומצם ביותר בעת בחינת המלצת ועדת האיתור. בהקשר זה סבור העותר כי החלטת שר האוצר שלא לאמץ את המלצת הוועדה מבוססת על שיקול זר - רצונו של שר האוצר, כך לפי טענת העותר, להביא למינויו של מועמד ספציפי מחוץ לרשות המסים, מועמד שלא עמד בתנאי הסף שנקבעו.
העותר טוען עוד כי ההחלטה לפתוח מחדש את הליך האיתור, תוך שינוי תנאי הסף והקמת ועדה חדשה, פוגעת קשות באינטרס הציבורי, שכן יש בה כדי להפוך את הליך המינוי בדרך של ועדת איתור להליך שהוא למראית עין בלבד, בעוד ש"ההתמודדות האמיתית מתרחשת בזירה אחרת".
9. המשיבים מצידם טוענים כי אף שככלל, סטייה מהמלצת ועדת איתור מוצדקת רק בנסיבות חריגות ומצומצמות, הרי שלא מוטלת חובה מוחלטת על השר הממונה לקבל את המלצת הוועדה, וכי כמי שמוטלת עליו האחריות המיניסטריאלית לתפקודה של רשות המסים עליו להפעיל שיקול דעת עצמאי בבוחנו את המועמד שהומלץ על-ידי הוועדה. לעמדת המשיבים, יש מקום להבחין בין החלטה של השר הממונה למנות אדם שלא הומלץ לו על-ידי ועדת האיתור, לבין החלטתו שלא לקבל את המלצת הוועדה לגבי מועמד ספציפי ולהחזיר את העניין לבחינה מחודשת לפני ועדת איתור חדשה. במקרה האחרון, כך סבורים המשיבים, היקף התערבותו של בית המשפט הוא מצומצם יותר. לפיכך, סבורים המשיבים כי החלטתו של שר האוצר בעניין שלפנינו אינה חורגת ממתחם הסבירות במידה שמצדיקה את התערבותו של בית משפט זה. לעניין זה, טוענים המשיבים כי החלטת שר האוצר נתמכת בשיקולים מהותיים וחריגים, שדי בהם כדי להצדיק סטייה מהמלצת ועדת האיתור. בין שיקולים אלה, מדגישים המשיבים את האתגרים המיוחדים העומדים בפני רשות המסים בתקופה הנוכחית, וביניהם שיקום אמון הציבור בה, הטלטלה הכלכלית בזירה הבינלאומית, הדיון הציבורי סביב מדיניות המס הראויה ורצונו של שר האוצר להפוך את רשות המסים לגורם מוביל במאבק נגד הפשע המאורגן. המשיבים מדגישים גם כי שר האוצר נפגש עם העותר פעמיים, וניתנה לו הזדמנות נאותה לשכנע את השר בדבר התאמתו לתפקיד. המשיבים טוענים עוד כי יש להבין את החלטת הוועדה באופן שהעותר מתאים למשרה באופן יחסי בלבד - משמע ביחס למועמדים האחרים שנבחנו על-ידה - ואין בכך כדי להעיד על התאמתו האבסולוטית למשרה.