השופטת מ' נאור:
1. עתירה זו, שהוגדרה כעתירה חוקתית הוגשה על ידי תנועת "אומץ" - אזרחים למען מנהל תקין וצדק חברתי משפטי. עיקרה של העתירה בקשה לבטל סעיפים שונים בחוק יישום תוכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 (להלן: חוק ההתנתקות או החוק), או לתקנם. עיינו בכתבי הטענות שהגישו בעלי הדין וכן שמענו טענות על פה. מסקנתנו היא כי דין העתירה להדחות הכל כפי שיפורט. יצויין, כי הליך זה הוגש לאחר שהתקבל בכנסת תיקון לחוק המקורי (חוק יישום ההתנתקות (תיקון מס' 2), התש"ע-2010 (להלן: תיקון 2 לחוק)) ועל כך עוד נרחיב. ואולם, לאחר הגשת כתבי הטענות ושוב לפני מתן פסק דין זה נעשו בחוק המקורי תיקונים נוספים. לגבי תיקונים נוספים אלה לא נשמעו טענות ואין אנו מחווים כל דעה על ההשלכות שלהם - אם בכלל - על ענייננו.
2. בטרם ניכנס לסעדים הקונקרטיים שביקשה העותרת ראוי להדגיש: בית משפט זה נדרש באופן מקיף, ובהרכב מורחב של 11 שופטים, לעתירות חוקתיות בעניין חוק ההתנתקות שהוגשו בסמוך לאחר חקיקת החוק (בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נ"ט (2) 481 (להלן: ענייןחוף עזה)). בעניין חוף עזה התייחסנו בהרחבה, בין השאר, לטענות חוקתיות בעניין הפיצוי שמעניק חוק ההתנתקות. בהקשר זה התייחסנו גם לטענות בעניין הפיצוי לעסקים לפי חוק ההתנתקות ולהליכים השיפוטיים לביקורת על סכומי הפיצויים שקבעה הרשות. סעיפים מסוימים בחוק נפסלו בביקורת החוקתית, אך רובו של החוק צלח את מבחן הביקורת. המבקש להרחיב - יעיין שם. פסק דין מקיף זה יעמוד ביסוד הדיון בעתירה זו. כללית ייאמר כי ככל שהעתירה שלפנינו מכוונת להעלות מחדש סוגיות שעלו והוכרעו בעניין חוף עזה - יש מקום לדחות את העתירה על הסף; ככל שהעתירה מכוונת לתקיפת ההוראות שבחוק ההתנתקות המקורי מתשס"ה-2005 להבדיל מהוראותיו של תיקון 2 לחוק משנת 2010 היא לוקה בשיהוי. ועוד: חלק מהסוגיות שמעלה העתירה נדונות הלכה למעשה בפני בית משפט זה (או בפני ערכאות אחרות) במסגרת הליכי ערעור "רגילים" על הליכים בפני ועדות הפועלות לפי חוק ההתנתקות. העותרת עצמה הזכירה בטענותיה לפנינו הליכים כאלה. אין מקום לכפל דיון במסגרת עתירה ציבורית בעניין המתברר ממילא בהליך פרטני, בו יש נפגע מסוים. מעבר לכל אלה: העתירה, שהיא עתירה ציבורית, לוקה בתשתית עובדתית בלתי מספקת. ההנחות העומדות בבסיסה - שנויות במחלוקת. מכל הטעמים הללו, בודאי בהצטברותם יחד, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להדחות. נעבור אפוא לבחינת הסעדים הקונקרטיים שביקשה העותרת ונפרט לגבי כל אחד מהם מדוע דין העתירה להידחות.
הסעדים המבוקשים
3. העתירה נוגעת לעסקים באזור התעשייה ארז שפונו במסגרת חוק ההתנתקות. הסעד הראשון המתבקש בעתירה הוא לבטל את דרישת "מרכז החיים" המופיעה בסעיפים 49, 52, 53 ו-58 לחוק (סעיף 58א אינו נזכר, משום מה). סעיפים אלה מפלים, על פי הנטען בעתירה, את בעלי העסקים מאזור ארז. הסעד השני שהתבקש הוא להורות למשיבות ליתן טעם מדוע לא יתוקן החוק כך שבעלי המבנים באזור התעשייה ארז יפוצו "בהתאם לעלות בניה למ"ר בנוי או בהתאם לשמאות שבוצעה על ידי המשיבים לפני הפינוי (בהתאם לסעיפים 2 ו-4 לתוספת השניה לחוק בשינויים המחויבים)". לחלופין התבקשנו להחיל החלטה מסוימת של הוועדה המיוחדת (323/4) על כל בעלי העסקים שפונו מאזור התעשייה ארז ופוצו במסלול הנכסי. נדון בנפרד בכל אחד מן הסעדים שהתבקשו.
מרכז החיים
4. בניסיון להתגבר על טענה (צפויה) של שיהוי הפנתה העותרת בעתירתה לכך שהחוק המקורי תוקן. היא מפנה לתיקון 2 לחוק מתש"ע-2010. לדעתי, תיקון 2 לחוק אינו קולב מספיק כדי להתגבר על עניין השיהוי בהעלאת הטענה בעניין מרכז החיים. בקצרה ייאמר כי תיקון 2 לחוק הוא יישום של מסמך הסכמות שנעשה בין בעלי עסקים בגוש קטיף לבין המדינה. במסגרת תיקון 2 לחוק הוארכה, בין היתר, תקופת זכאות לתשלומים מסויימים שנקבעה בחוק המקורי. ואולם, הדרישה למרכז חיים בשטח המפונה הופיעה עוד בחוק המקורי. למעשה בקריאה מדוקדקת של העתירה מסתבר כי גם העותרת מציינת שבעניין זה תיקון 2 לחוק לא שינה אלא רק חזר על דרישה שהייתה קבועה עוד בחוק המקורי. כך, בסעיף 44 לעתירה מציינת העותרת כי "התיקון בחוק שולל מבעלי העסקים באיזור התעשיה מחסום ארז פעם נוספת פיצוי אישי וקצבאות" ובסעיף 54 לעתירה מבהירה העותרת כי "בעלי העסקים באיזור התעשייה מחסום ארז לא קיבלו פיצוי בגין הנזק הלא ממוני שניגרם להם ... ואילו כעת התיקון בחוק - מדיר אותם שוב מפיצוי". הנה כי כן, תקיפת הדרישה בעניין מרכז חיים היא למעשה תקיפה של החוק המקורי ואין לה נגיעה דווקא לתיקון 2 לחוק. חוק ההתנתקות נועד להיות חוק קצר מועד יחסית. לזמן יש בהקשר זה חשיבות גם לגבי עתירה חוקתית. על פניו אין זה חוק האמור להיות בעל נפקות מעשית לאורך שנים רבות. מזה מספר שנים מתנהלים הליכים משפטיים בסוגיות הנוגעות לפיצויים על פי החוק. חלק מאותם הליכים אומנם תלויים ועומדים אך חלק כבר הסתיימו. אכן, במקרה כזה גם אם מדובר ב"עתירה חוקתית" יש לכאורה חשיבות למועד הפניה לבית המשפט .
5. גם ללא קשר לעניין השיהוי טענות העותרת על אפלייה ופגיעה בשוויון נוכח הדרישה למרכז חיים הועלו למעשה עוד בעניין חוף עזה ולא היה בהן כדי להשפיע על התוצאה שם. העותרת לא הראתה בהקשר זה כל טעם מדוע נסטה ממה שהוכרע זה לא מכבר בהרכב מורחב. כך, כבר בפתח פסק הדין בעניין חוף עזה מפרט בית המשפט כי "בעלי העסקים [באזור התעשייה ארז] טוענים כי הפיצוי מפלה לרעה, מקפח אותם ופוגע בעקרון השוויון. הוא מפלה ברכיבים השונים ובשיטת חישוב הפיצויים בין מתיישבים ובעלי חממות לבין בעלי מפעלים ויזמים" (שם, בעמ' 537). זוהי בדיוק טענת העותרת לפנינו. העותרת מבקשת כי רכיבי פיצוי שניתנו בחוק רק למתיישבים שמרכז חייהם היה ברצועת עזה יינתנו גם למי שאומנם לא התגורר ברצועת עזה אך מקום עבודתו היה שם. העותרת טוענת כי מטעמים של שיוויון גם האחרונים זכאים לפיצוי לגבי נזקיהם הלא ממוניים. כאמור, טענה זו נטענה למעשה עוד בעניין חוף עזה ולא היה בה כדי להוביל לקבלת העתירה שם. בית משפט זה עמד בעניין חוף עזה על כך שלגבי מענקי פיצוי שנקבעו בגין נזק לא ממוני "ניתן להבין מדוע קבע המחוקק כי תנאי לקבלת המענק הוא קיומו של מרכז חיים בשטח המפונה" (שם, בעמ' 650). בית המשפט הוסיף וקבע שם כי לא רק שניתן להבין מדוע נקבע התנאי של מרכז חיים אלא שיש אף טעם להבדיל בין מי שהתגורר ברצועה תקופה קצרה בלבד לבין מי שהתגורר ברצועה משך זמן ארוך יותר שהרי "עוגמת הנפש והסבל שמסב הפינוי למי שהתגורר פרק זמן קצר יחסית באזור המפונה, אף שאין להקל בהם ראש, אינם מצדיקים פיצוי כאמור".
6. העותרת מצטטת מתוך פיסקה 238 לפסק הדין בעניין חוף עזה שם נקבע כי הפיצוי בגין נזק לא ממוני "הוא מרכיב חיוני והכרחי להגשמת המטרה בדבר מתן 'פיצויים הוגנים וראויים' למפונים, כלשון סעיף 1(2) לחוק, והוא משפיע על חוקתיות החוק (בעניין החובה להעניק פיצוי בגין נזק לא-ממוני הנגרם כתוצאה מפינוי אוכלוסיה ...)". ואולם, העותרת מתעלמת מכך שהדברים נאמרו לגבי מי שהתיישב ברצועה וכי מספר שורות לפני הציטוט שלעיל נקבע גם מפורשות באותה פיסקה כי "ככל ששנות חיים רבות יותר קושרות את המתיישב לשטח המפונה כך, מטבע הדברים, רב הקושי הנפשי ועצום הסבל שעמו עליו להתמודד עקב הפינוי. הסבל והקושי הרגשי הכרוכים בפינוי עוצמתם רבה במיוחד בנסיבותיה המיוחדות של תכנית ההתנתקות, משום שמדובר בפינוי כפוי, ומשום שהפינוי מוחק באחת קבוצה שלמה של יישובים על בתיהם ועל המרקם הקהילתי שנוסד והתקיים בהם לאורך שנים" (שם, בעמ' 642).
7. הנה כי כן, טענות העותרת נטענו כבר בעניין חוף עזה והן הוכרעו למעשה כבר אז. בית המשפט קבע כי ניתן להבין מדוע נקבעה הדרישה למרכז חיים וכי יש אף טעם להבדיל בין מי שמרכז חייו ברצועה נמשך שנים ארוכות לבין מי שהתגורר ברצועה פרק זמן קצר יותר. הדברים הם מקל וחומר לגבי מי שכלל לא התגורר ברצועה. העותרת לא הראתה כל טעם מדוע יש לקבוע עתה אחרת. בבחינת למעלה מן הצורך אעיר כי אף אם הדברים לא היו נקבעים בעניין חוף עזה הרי שהיה מקום לקבוע עתה כי אין כל פגם חוקתי בדרישת מרכז החיים עצמה. אכן, לדעתי, דרישת מרכז החיים מבחינה בין מי שרק ניהלו עסקים בשטח המפונה לבין מי שנדרשו להעתיק לא רק את עסקיהם אלא גם את מרכז חייהם. בנסיבות אלה אין מדובר לדעתי באפליה (אסורה) בין שווים אלא באבחנה (מותרת) בין שונים.
8. העותרת רמזה לכך שגם אם תישאר על כנה הדרישה למרכז חיים הרי שיש להכיר בבעלי המפעלים באזור התעשייה ארז כמי שמרכז חייהם היה ברצועה. העותרת עמדה בהקשר זה על כך שאזור התעשייה ארז הוגדר כיישוב מפונה וכי מדובר למעשה במפעלים שהיו מפעל חייהם של בעליהם בהם עבדו גם יתר בני משפחתם. סעיף 2(ב) לחוק קובע כי "לשם קביעת מקום מרכז חייו של תובע לעניין חוק זה, יובאו בחשבון מכלול קשריו המשפחתיים, הכלכלים והחברתיים, ובהם, בין השאר [...] מקום המגורים שלו ושל בני משפחתו". אשר על כן, ככל שהטענה היא כי יש לקבוע לגבי בעלי עסקים אלו או אחרים כי מתקיימת לגביהם הדרישה של מרכז חיים גם אם לא התגוררו בפועל ברצועה הרי שמקומה של הטענה אינו במסגרת עתירה חוקתית לביטול הדרישה האמורה אלא במסגרת הליכים פרטניים על פי חוק ההתנתקות. גם המדינה בתגובתה ציינה מפורשות כי "הטענה בדבר קיומו של מרכז חיים באזור התעשייה ארז איננה צריכה להתברר בפני בית המשפט הנכבד, כי אם במסגרת תביעות לוועדות הזכאות ובערעורים על החלטות ועדות הזכאות. ככל שמי מבעלי העסקים באזור התעשייה ארז טוען כי הוא עומד בתנאי של 'מרכז חיים' בארז, בשל הזמן הרב בו שהה במפעל, עליו להעלות טענה זו בפני ועדות הזכאות או בבתי המשפט". רשמנו לפנינו את עמדתה זו של המדינה. ודוק: המדינה הפנתה בתגובתה למספר מקרים בהם שאלות בעניין מרכז החיים אכן עלו בפועל במסגרת הליכים פרטניים, וביניהם אף מקרה הנוגע לאביה של באת-כח העותרת שהתברר בבית המשפט לעניינים מינהליים. הנה כי כן, ההליכים הפרטניים הם הם המקום להעלות את הטענה כי גם ללא מגורים בפועל ברצועה מתקיימת דרישת "מרכז החיים" ואיננו מחווים כל דעה על הטענה לגופה.
אשר על כן, דינן של הטענות השונות לגבי דרישת מרכז החיים להדחות.
הדרישה לפיצוי בעלי עסקים על פי עלות הבניה למטר מרובע או בהתאם לשמאות שבוצעה לפני הפינוי
9. העותרת מעלה טענה לפיה בעלי העסקים באזור ארז מפוצים בחסר משמעותי בשל כך שהפיצוי מוגבל לדיווחים שנמסרו לרשויות המס, דהיינו לרשום בספרים. נושא זה עלה בעתירה בעניין חוף עזה. בפסק הדין שם עסקנו בהרחבה רבה בטענות החוקתיות בעניין הפיצוי לעסקים (ראו שם, בעמ' 680-652). קבענו שם כי אף שבפרט כזה או אחר תתכן הערכת חסר או הערכת יתר של שווים של עסקים, הרי שככלל החוק מעניק פיצויים הוגנים וראויים לעסקים, בפרט כאשר קיים המנגנון של הוועדה המיוחדת למקרים יוצאי דופן וכן נוכח האפשרות לפנות לבית המשפט על פי הדין הכללי. על הדרישה לאפשר שומה פרטנית עמדנו שם גם כן בהרחבה כך שגם כאן טענות העותרת חוזרות למעשה לאשר נטען ונדחה בעניין חוף עזה. לטענת העותרת פסק הדין בעניין חוף עזה ניתן בהקשר זה על סמך ההנחה שיכול שיהיה לעתים פיצוי חסר כשם שייתכן פיצוי יתר אלא שיישום החוק מוכיח בדיעבד כי הפיצוי הוא כמעט תמיד פיצוי חסר. על כן, כך טוענת העותרת, הגיע עת ההתערבות בחוק שמסתבר בדיעבד כי אין הוא מעניק פיצויים הוגנים וראויים. העותרת טוענת כי סכומי הפיצוי שנקבעו אינם מאפשרים הקמת העסקים מחדש וכי בכך נפגעת זכות הקניין וכבוד האדם של בעלי העסקים. ואולם, העותרת הגישה את עתירתה כ"עותרת ציבורית". העתירה לא נתמכה בכל נתון עובדתי שיאפשר לקבל את הטענה כי הפיצוי שמעניק החוק הוא לעולם פיצוי חסר.
10. יתר על כן, העותרת מתמקדת למעשה אך בפיצוי הניתן בגין רכיב המבנים אך כפי שנקבע בעניין חוף עזה "לצורך בחינת חוקתיות ההסדר שקבע המחוקק לפיצוי בשל עסקים יש צורך לראות את התמונה הכוללת, ולא כל אחד מרכיביה בנפרד" (שם, בעמ' 655 ב). כמו כן נקבע שם כי יש להסתכל על ה"שורה התחתונה". הפיצוי בגין עסקים במסלול הנכסי כולל פיצוי עבור קרקע, מבנים, רכוש קבוע ומלאי ולגבי רכיב הקרקע בפרט באזור התעשייה ארז נקבע, למשל, כי שווין הכספי של הזכויות נמוך בצורה משמעותית מסכום הפיצוי (ראו שם, בעמ' 675). גם במובן זה, ובהסתכלות על השורה התחתונה, לא ניתן לקבל את טענת העותרת כי הפיצוי הוא כמעט תמיד פיצוי חסר. בנוסף לכל זאת בעניין חוף עזה נקבע כי גם בהנחה שעבור רכיב המבנה יתקבל פיצוי הנמוך מן השווי עדיין "אין מקום להתערבות בהוראות החוק בעניין מרכיבי הפיצויים לעסקים" (שם, בעמ' 676-675) ולגבי אזור התעשייה ארז אף נקבע מפורשות כי "אין לומר כי חוק יישום ההתנתקות פוגע בבעלי העסקים באזור התעשייה ארז במובן זה שאין הוא מעניק להם פיצוי ראוי. החוק מעניק להם פיצוי ראוי והוגן, אם לא למעלה מכך, על שווי עסקיהם, עסקים שלמרבה הצער היה ערכם מועט עקב האירועים הביטחוניים" (שם, בעמ' 677). הנה כי כן גם מנקודת המבט של שווי העסק לא ניתן לדבר על פיצוי חסר והעותרת לא הראתה מדוע יש לסטות ממסקנה זו.
11. בעניין חוף עזה עמדנו על כך שבמקרים יוצאי דופן בהם בשורה התחתונה נגרם פיצוי חסר ישנו "שסתום בטחון" בדמותה של הוועדה המיוחדת שבסמכותה להגדיל את הפיצוי (שם, בעמ' 679-678). כמו כן עמדנו על אפשרות הפניה לבתי המשפט לפי הדין הכללי. קבענו שם מפורשות כי "אפשרות הפניה לבית-המשפט, כאמור בפסק-דיננו זה, יש בה כדי להקהות את עוקצה של כל טענה אחרת" (שם, בעמ' 680). העותרת מעלה טענות נגד האופן בו מתנהלת בפועל הוועדה המיוחדת וכן בעניין אפשרות הפנייה לדין הכללי. טענת העותרת היא למעשה כי מסתבר בדיעבד ש"שסתומי בטחון" עליהם נסמך בית המשפט בעניין חוף עזה "אינם עובדים" ולכן אין מנוס אלא לסטות מאשר נפסק שם ולהורות על תיקון החוק על דרך של מתן אפשרות פיצוי למבנים על פי עלות בנייתם ולא רק על פי הרשום בספרים. בקשה זו מעוררת קשיים שונים בעניין הטכניקה החקיקתית, אך לא על כך אשתית את הכרעתי. העותרת טוענת כי הוועדה המיוחדת מפלה לרעה את בעלי העסקים שפונו מאזור התעשייה ארז וכי היא אינה מחילה עליהם את אותן נורמות לפיהן היא קובעת פיצוי לגבי אחרים. באשר לאפשרות הפנייה לבית המשפט לפי הדין הכללי טוענת העותרת כי אפשרות זו רוקנה מתוכן על ידי בית המשפט המחוזי בפסק דין שניתן בעניין תביעה שהוגשה. איני מקבלת את טענות העותרת ולדעתי אין בהן כדי להצדיק סטייה מאשר נפסק בהרכב מורחב בעניין חוף עזה.
12. אם אכן הוועדה המיוחדת מפלה בעל עסק כזה או אחר המקום להעלות את הטענה אינו בעתירה כללית לבית משפט זה אלא בערעור על ההחלטה הספציפית של הוועדה. באופן דומה אין לקבל את שטענה העותרת לגבי אפשרות הפנייה לבית המשפט לפי הדין הכללי. העובדה שתביעה אחת נדחתה אין משמעה כי אפשרות הפנייה לבית המשפט לפי הדין הכללי רוקנה מתוכן. כל מקרה צריך להיבחן לגופו. במאמר מוסגר יצויין כי מתגובת המדינה אנו למדים כי לגבי פסק הדין של בית המשפט המחוזי אליו הפנתה העותרת - ממילא הוגש ערעור.
13. יצוין, כי המדינה העלתה גם טענות לגופו של עניין לגבי אופן פעולת הוועדה המיוחדת. לטענת המדינה החלטות הוועדה אינן מפלות אלא הן נסמכות על החוק שקבע את בסיס הפיצוי בהסתמך על הרשום בספרים ועל הוועדה להתחשב בכך ולא לפעול באופן שיאיין בסיס זה. המדינה טענה גם כי אם בעל עסק לא דיווח לרשויות המס בזמנו דיווחי אמת אין לו להלין אלא על עצמו הגם שהוועדה המיוחדת מאפשרת תשלום באותם מקרים בהם ניתן "הסבר מניח את הדעת לעובדת אי הדיווח" (פסקה 41 לתגובה). כאמור לעיל השאלות האם הוועדה מפלה בהחלטותיה, מהם גדרי סמכותה והאם ניתן במקרה ספציפי הסבר ה"מניח את הדעת" הן עניין לערעור על החלטות הוועדה ולא לעתירה לבית משפט זה ולכן איננו מביעים כאן בעניין כל עמדה. למעשה כפי שהמדינה מציינת ערעור שכזה אכן תלוי ועומד בפני בית משפט זה ב-עע"ם 7792/09, שהוא ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי שדחה ערעור על החלטת הוועדה המיוחדת שלא ליתן את הפיצוי שהתבקש שם. המדינה התבקשה על ידי בית המשפט במסגרת אותו הליך לרכז את הערעורים התלויים ועומדים בשאלת פעולתה של הוועדה המיוחדת. למותר לציין כי איננו מביעים כל עמדה לגבי ערעורים אלה ולא נחווה שום דעה בשאלות השונות לגבי פועלה של הוועדה לא לכאן ולא לכאן. הדברים יוכרעו במקום הראוי לכך.
הבקשה החלופית להחלת החלטה שהתקבלה בעניין אחר