בג"ץ: אין בסיס לעתירת סוכני הנסיעות בעניין הפיצוי בגין גביית אגרת נוסע יוצא

השופט א' גרוניס:

1.        אדם היוצא מן הארץ לחו"ל בכלי טיס חייב לשלם אגרת נוסע יוצא (להלן - האגרה). האגרה מגיעה לקופתה של המשיבה 2, רשות שדות התעופה (להלן - רש"ת). בעתירה שבפנינו טוענת העותרת, המאגדת מאות סוכני נסיעות בישראל, כי יש לקבוע בתקנות מנגנון לפיצוי או לתגמול סוכני הנסיעות בגין העלויות בהן הם נושאים עקב גביית האגרה על ידיהם.

2.        תקנות רשות שדות התעופה (אגרות), התשנ"א-1991 (להלן - התקנות) הותקנו על ידי המשיב 1 באישורן של הממשלה וועדת הכלכלה של הכנסת, מכוח סעיף 29 לחוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977. תקנה 13 לתקנות מורה כדלקמן:

13. (א) נוסע היוצא בכלי טיס מחוץ לישראל ישלם אגרת נוסע יוצא כמפורט להלן:

                 (1) מנמל תעופה בן גוריון, טרמינל 3:

                      למצרים - 16.61 דולר;

                      ליעד אחר - 21.70 דולר;

                 (2) מנמל תעופה בן גוריון, טרמינל 1 

                  ומכל שדה תעופה אחר - 10 דולר;

האגרה תשולם בידי נוסע לבעל כלי טיס במועד הנפקת כרטיס הטיסה על ידי בעל כלי טיס או מורשה מטעמו; לא שילם נוסע במועד כאמור או לא הונפק לו כרטיס טיסה, ישלם במועד ובמקום שקבע בעל כלי טיס ובלבד שתשלום האגרה לא יהיה בשדה תעופה; אגרה המשולמת בישראל תשולם בשקלים חדשים לפי שער המכירה להעברות והמחאות שבו מוכר בנק בישראל את מטבע החוץ.

       (ב)     על אף האמור בתקנת משנה (א), אם הונפק כרטיס טיסה לפני מועד תחילתן של תקנות אלה, רשאי בעל כלי טיס לגבות מהנוסע את אגרת הנוסע היוצא לפני מועד יציאתו אל מחוץ לישראל, לרבות בשדה תעופה.

       (ג)      לא גבה בעל כלי טיס את אגרת הנוסע היוצא כאמור בתקנת משנה (א) או (ב), ישלם את האגרה בעל כלי הטיס.

       (ד)     בעל כלי טיס ישלם לרשות את אגרת הנוסע על פי תקנות משנה (א) עד (ג) במלואה, במועד כמפורט בתקנה 19, בשקלים חדשים לפי השער ביום התשלום לרשות, בין אם הנוסע שילם את האגרה האמורה לידיו ובין אם לאו.

(ה)     ....

           מן התקנה עולה, כי החייב בתשלום אגרה הוא הנוסע היוצא. את האגרה עליו לשלם לבעל כלי הטיס, היינו לחברת התעופה, או למורשה מטעם אלה. מועד התשלום הוא בעת הנפקת הכרטיס. על חברת התעופה להעביר את סכום האגרה לידיה של רש"ת. התקנה אף קובעת כי אם חברת התעופה לא גבתה את האגרה כאמור, הרי היא החייבת לשלמה לרש"ת.

           עד להתקנתה של התקנה פעל הסדר אחר, ולפיו נגבתה האגרה מן הנוסע בעת שהוא הגיע לשדה התעופה במטרה לצאת מן הארץ. לפי טענת המשיבים, דרך זו של גביית האגרה גרמה לקשיים תפעוליים. עקב זאת אומץ בתקנות הסדר חדש שלפיו על הנוסע לשלם את האגרה בעת הנפקת הכרטיס, בדרך כלל קודם להגעתו לשדה התעופה.

3.        בעתירה שבפנינו טוענת העותרת כי ההסדר שאומץ בתקנות מטיל למעשה את חובת הגבייה של האגרה על סוכני הנסיעות, בלא שאלה מפוצים על הטרחה והעלות הקשורה בגבייתה של האגרה. לעתירה צורפה חוות דעת כלכלית לפיה עלות הטיפול של סוכנות נסיעות בכרטיס אחד לעניין גבייתה של האגרה מגיעה לסכום של 7.40 ש"ח. בחוות הדעת נערך חישוב של העלות הכוללת של סוכני הנסיעות לעניין זה לגבי שנת 2009. החישוב נערך לפי מכירה של 1,924,000 כרטיסים באותה שנה. מכאן, שלטענת העותרת נשאו סוכני הנסיעות בישראל בעלות כוללת של כ-14.2 מיליון ש"ח בשנת 2009, בלא שקיבלו כל פיצוי או תגמול בשל הוצאה זו.

4.        עתירה זו הינה העתירה השנייה המוגשת על ידי העותרת בנושא. עתירה קודמת (בג"ץ 6929/08) הוגשה בשנת 2008 ובה הועלו טענות כמעט זהות לאלה שבעתירה דנא. באותה עת עמדה על הפרק הכוונה להעלות את סכום האגרה. בין היתר הייתה כוונה להעלות את האגרה לגבי נוסע היוצא מטרמינל 3 (הוא הטרמינל החדש) בנמל התעופה בן גוריון מ-13 דולרים ל-21.7 דולרים. העתירה הקודמת נדחתה ביום 12.10.08 בלא דיון לגופה, בשל היותה מוקדמת. בית משפט זה קבע, כי אין מקום להתערבותו בהליך חקיקת המשנה טרם סיומו. יצוין, כי לאחר דחייתה של העתירה קיימה ועדת הכלכלה של הכנסת דיונים בכל הנוגע לאישור התיקון של התקנות. העותרת העלתה בפני ועדת הכלכלה טענות דומות לטענות המועלות בעתירה, אך לא זכתה לאוזן קשבת.

5.        דעתנו היא כי אין בסיס לעתירה. ארבעה שחקנים מעורבים בעניין האגרה: הנוסע, סוכן הנסיעות, חברת התעופה ורש"ת. לעיתים מדובר בשלושה שחקנים בלבד וזאת שעה שהנוסע רוכש כרטיס נסיעה ישירות מחברת התעופה. מקרה זה אינו מענייננו. כפי שראינו, ההסדר שבתקנות אינו מטיל כל חובה על סוכנות הנסיעות. חובת התשלום מוטלת באופן עקרוני על הנוסע (אם כי כאשר הוא אינו משלם את האגרה על חברת התעופה לשלם את האגרה תחתיו). עם זאת, בפועל מי שמקבל לידיו את התשלום מן הנוסע הוא סוכן הנסיעות. מוכנים אנו להניח שגביית האגרה מן הנוסע על ידי סוכנות הנסיעות כרוכה בעלות מסוימת. השאלה המתבקשת היא מה היסוד לטענה שמתקין התקנות חייב לפצות את סוכנות הנסיעות בשל אותה עלות. לכאורה, אין מניעה שסוכנות הנסיעות תדרוש מאלה עבורם היא פועלת, הנוסע וחברת התעופה, לשאת בעלות. העותרת טוענת כי על פי הכללים של הארגון הבין לאומי של חברות התעופה הידוע בשם "יאט"א" IATA, כאשר סוכנות נסיעות מנפיקה כרטיס לנוסע חייבת היא לכלול בתוכו את כל האגרות וההיטלים. לטענת העותרת, כללים אלה מחייבים אף מבחינת הדין הישראלי ועל כן אין ביכולתן של סוכנויות הנסיעות לדרוש מחברות התעופה לשאת בעלות של גביית האגרה. מוכנים אנו להניח, ונדגיש מדובר בהנחה בלבד, שאכן סוכנויות הנסיעות אינן יכולות, מבחינת הדין, לגלגל את העלות של גביית האגרה על חברות התעופה. אף אם כך הוא, לא קיבלנו שום הסבר מדוע אין סוכנויות הנסיעות יכולות לדרוש מן הנוסע המקבל שירות לשאת בעלות. כזכור, העלות האמורה מגיעה, לטענת העותרת, לסכום של 7.4 ש"ח לכרטיס. כנראה שמבחינה מסחרית סבורה העותרת שאין בכוחן של סוכנויות הנסיעות לדרוש מן הנוסע היוצא לשאת בעלות האמורה. אפשר שחוששות הן שהטלתה של העלות, על בסיס מסחרי גרידא, על הנוסע תרתיע אותו ותהווה גורם נוסף שישפיע עליו לרכוש את הכרטיס בדרך אחרת, למשל באמצעות האינטרנט. על כן, כך נראה, סופגות סוכנויות הנסיעות את אותה עלות. ברור שטעם זה אינו יכול להצדיק הליכה בדרך קלה והיא שבית המשפט יחייב את מתקין התקנות לעשות את מה שסוכנויות הנסיעות אינן יכולות כנראה להשיג במסגרת הקשר המסחרי שבינן לבין הנוסע. יצוין, שהעותרת לא טענה כלל, וממילא לא השכילה להראות, שבמדינות אחרות בהן גובים אגרה דומה (מס נמל) ובהן חלים כללי יאט"א, קיים הסדר חוקי המחייב את הנוסע לפצות את סוכנות הנסיעות על העלות הכרוכה בגבייה.