השופטת ע' ארבל:
בפנינו ערעור המדינה על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופט ד' פלפל) אשר קיבל את עתירתו של המשיב, קבע כי אין ליישם את הוראת אגף השיקום מספר 56.02 (להלן: הוראה 56.02) השוללת קבלת רכב רפואי בסיוע המדינה לנכי צה"ל המתגוררים דרך קבע בחו"ל והורה כי אין לשנות את סל ההטבות שלהן זכה המשיב בעבר.
הרקע העובדתי
1. המשיב מוכר כנכה צה"ל החל מיום שחרורו משירות ב-28.10.71. דרגת נכותו נקבעה לו על יסוד הנתונים הבאים: בעקבות קטיעת רגלו השמאלית, נקבעה למשיב נכות של 80%, מתוכה 40% על חשבון השירות הצבאי; בעקבות קטיעת חצי מאגן הירכיים השמאלי נקבעה למשיב נכות של 25%, מתוכה 12% על חשבון השירות הצבאי. לאור דרגת הנכות שנקבעה לו ואופי המום שממנו הוא סובל, זכאי היה המשיב, לאורך השנים, לקבל רכב רפואי, על כל הזכויות הנגזרות מכך. במסגרת זו, קיבל המשיב סיוע מלא לרכישת הרכב, כש-85% ממנו ניתן בדרך של מענק, ו- 15% הנותרים בדרך של הלוואה מסובסדת בתנאים נוחים. ב-15 השנים שקדמו להתכתבות בין המשיב למערערים, העומדת ביסוד ערעור זה, ועד לעצם היום הזה, שוהה המשיב מרבית ימות השנה מחוץ לישראל. ביום 1.1.2003 ניתנה הוראת הוראה 56.02, שבסעיף 25 לה הותנה מתן סיוע לנכה לרכישת רכב רפואי או להחלפתו בכך שאותו נכה "מתגורר דרך קבע בתחומי מדינת ישראל (לפחות 180 יום בשנה)" או, באם הנכה מתגורר בחו"ל, בכך שהוא זכאי לרכב בבעלות המדינה. בחלוף שנתיים ניתנה הוראת אגף השיקום 80.25 (להלן: הוראה 80.25), המונה את רשימת ההטבות שישולמו לנכים המתגוררים בחו"ל, אשר אינה כוללת סיוע ברכישת רכב רפואי. עוד קודם לכן, בשלהי שנת 2004, נמסר למשיב במכתב מאת אגף השיקום במשרד הביטחון כי-
"בהתאם לדיווח שהתקבל במשרדנו הינך שוהה בחו"ל באופן קבוע. נכה השוהה בחו"ל באופן קבוע אינו זכאי לרכב רפואי ולא לנגזרות מכך. לפיכך ניתנה הוראה לנכות מתגמולך תשלומי ביטוח וכן הורדת דמי ניידות לרמה הבסיסית מתאריך קבלת הדיווח".
ההודעה גררה חליפת מכתבים בין המשיב למשרד הביטחון שבמהלכה ביקש המשיב כי זכאותו לרכב רפואי תשוב ותישקל נוכח טענתו כי הוא שוהה בארץ מספר פעמים בשנה לתקופות לא קצרות וכי שלילת הזכאות תפגע קשות ביכולת הניידות שלו ובאיכות חייו. בקשתו של המשיב נדחתה ובעקבות כך עתר המשיב לבית המשפט לעניינים מנהליים בבקשה כי סעיף 25 להוראה 56.02 לא ייושם בעניינו.
פסק הדין של בית משפט קמא
2. בית המשפט לעניינים מינהליים קיבל את עתירתו של המשיב. בית המשפט מצא כי המערערים לא הרימו את הנטל להוכיח כי גם בטרם ניתנה הוראה 56.02 נמנעה המדינה מלספק רכב רפואי למי ששוהה מעל 180 ימים בשנה בחו"ל. משכך, ולאור תכלית חוק הנכים (תגמולים ושיקום) תשי"ט-1959 [נוסח משולב] (להלן: חוק הנכים), שממנו נגזרה הוראה 56.02, ליתן למי שהוכר כנכה צה"ל תשלום יציב אשר אינו מושפע משינויי שלטון, מדיניות או תיאוריות כלכליות, אין המערערים רשאים לגרוע מן ההטבות שמהן נהנה המשיב. לדברי בית המשפט, שהתבסס, בין היתר על ההלכה שיצאה את בית משפט זה ברע"א 7678/98 קצין התגמולים נ' דוקטורי (לא פורסם, 20.06.05) (להלן: עניין דוקטורי), הוראות חוק הנכים אינן משתנות בהתאם למצבו הכלכלי של הנכה והן מבוססות על שוויוניות, המתבטאת בכך שכל מי שנכנס למעגל ההטבות במועד מסוים ייהנה מאותן ההטבות. עקרון זה אינו מצדיק, איפוא, כי נכה שאינו עושה שימוש ברכב הרפואי בכל ימות השנה ייהנה מזכויות פחותות מנכה שעושה שימוש ברכב בכל ימות השנה. לאור כל זאת פסק בית המשפט כי אין ליישם את ההנחיות החדשות, ובכלל זה את הוראה 56.02, על עניינו של המשיב, ואין לשנות את סל ההטבות שלהן זכה בעבר.
טענות המערערים
3. המערערים פותחים דבריהם וטוענים כי בקביעתו שהמדיניות שלפיה נכה צה"ל אשר אינו מתגורר במדינת ישראל אינו זכאי לרכב רפואי, הינה מדיניות חדשה, נתפס בית המשפט לעניינים מינהליים לכלל טעות. לדידם, מתצהירו של ד"ר דולפין, אשר כיהן כסגן הרופא המוסמך הראשי באגף השיקום במשרד הביטחון מאז יולי 1983, ומונה כרופא המוסמך הראשי באגף בסוף שנת 1986, עולה כי גם עובר להוראה 56.02 הוקפד שלא לספק רכב רפואי למי שהתגורר דרך קבע בחו"ל. עוד גורסים המערערים, כי על רקע קביעתו של בית המשפט כי חקירתו של ד"ר דולפין אינה נדרשת, ומשתצהירו לא נסתר, לא היה מקום כי בית המשפט יטיל ספק בנכונות האמור בתצהיר. לדבריהם, אין ללמוד דבר מכך שמדיניות זו לא הועלתה עלי כתב, שכן אך טבעי ומובן מאליו הוא שלא יינתן רכב רפואי לנכה שאינו מתגורר בארץ ואינו יכול להשתמש ברכב במשך מרבית ימות השנה. את טענותיהם בנקודה זו חותמים המערערים בטענה לפיה אין מניעה כי בית המשפט זה יתערב בקביעותיו העובדתיות של בית המשפט המחוזי בשאלה הנדונה, שכן אלו נקבעו בהסתמך על מסמכים בכתב.
4. המערערים מוסיפים וטוענים כי אף לו הייתה המדיניות שלא להעניק לנכים המתגוררים דרך קבע בחו"ל זכאות לרכב חלופי, מדיניות חדשה, לא היה בכך כדי למנוע מהם לשנות את מדיניותם כלפי המשיב ממועד השינוי ואילך. לדבריהם, הענקת רכב חלופי אינה בגדר זכות חוקית של המשיב כי אם הטבה הניתנת בהתאם להוראות הפנימיות של אגף השיקום במשרד הביטחון, ומשכך אין דומה ענייננו, לזה שנדון בעניין דוקטורי, שעסק בשאלת שינוי המבחנים הקבועים בתקנות לשם קביעת דרגת הנכות של נכי צה"ל, קרי לעצם קביעת מעמדו של אדם כזכאי לסוג מסוים של זכויות. לטענת המערערים, כלל האוסר כל שינוי במתן הטבות הניתנות לפנים משורת הדין, תוך התעלמות משינויים שעשויים להתרחש במצב הכלכלי ובעלות ההטבות, הינו נטול כל היגיון ומהווה פגיעה אנושה ביכולת התפקוד של הממשלה.
5. פאן אחר של טענות המערערים עוסק ברציונאל העומד מאחורי הזכאות לרכב רפואי הניתנת לנכים. לדבריהם, היות שהרכב הרפואי נועד לשמש את הנכה לצרכיו, ואין הוא מיועד לשימוש קבוע על ידי אנשים זולתו, אלא אם שימוש זה נועד לטובתו הישירה או העקיפה של הנכה, אין הצדקה להעניק זכאות לרכב רפואי המצוי בישראל לאדם כדוגמת המשיב, המתגורר בכ-11 מתוך 12 חודשי השנה בחו"ל. לטענת המערערים, הדבר מקבל משנה תוקף לאור משאביה המוגבלים של הרשות והצורך להקצות את הכספים שבתקציבה באופן מיטבי. עוד טוענים הם בהקשר זה כי המשמעות המיידית של הותרת פסק הדין של בית המשפט המחוזי על כנו הינה הוצאה של כ-24 מיליון ש"ח, זאת לאור 167 הנכים הזכאים לרכב רפואי לפי סוג נכותם ודרגתה, אשר החלו לחיות בחו"ל לפני שנת 2004, ולאור פסק הדין, עשויים לדרוש עתה לממש את זכאותם לרכב.
טענות המשיב
6. פותח המשיב דבריו וטוען, כי החלת הוראה 56.02 בענייננו נושאת אופי רטרואקטיבי שכן בניגוד לקביעת בית המשפט בעניין דוקטורי, היא משנה את זכויותיו הקנויות כנכה צה"ל שנתגבשו זה מכבר בשנת 1971 והוסיפו להינתן לו גם לאחר שעבר להתגורר מחוץ למדינת ישראל. עוד טוען המשיב כי האיסור לשלול ממנו את זכויותיו באופן רטרואקטיבי מצוי בהוראה 56.02 עצמה, הקובעת בסעיף 27 לה כי אין בכללים המצויים בה כדי לשלול את הזכאות לרכב רפואי מנכה שקיבל רכב רפואי "בהתאם לזכאות שהייתה כדין טרם כניסת ההוראה לתוקף". לדבריו, אף שהטבת הרכב הרפואי אינה מנויה מפורשות בחוק הנכים, יש לראות בה הטבה הניתנת למשיב ולנכים שכמותו על-פי הדין, במיוחד לאור תפיסתם של המערערים עצמם את הזכויות שניתנו לנכים מכוח הנחיותיהם הפנימיות כ"מעין תקנות".
7. מוסיף המשיב וטוען, כי הפגיעה בזכותו לקניין, לחירות ולכבוד, הנובעת מסעיף 25 להוראה 56.02, עומדת בניגוד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וכי בכל מקרה אין לבצעה בדרך של הוראת נוהל. עוד טוען הוא כי שלילת הרכב הרפואי ממנו אך משום שהוא מתגורר בחו"ל מהווה אפליה פסולה בינו לבין נכי צה"ל החיים בישראל, וכי הפגיעה הטמונה בה אינה מידתית. כן גורס המשיב כי כשהוקנו לו זכויות הרכב הן לא הוגבלו לטריטוריה של מדינת ישראל; כי הרכב הרפואי ונגזרותיו דרושים לו לניהול חייו היומיומיים גם כשהוא מחוץ לישראל; וכי העובדה שהוא נכה צה"ל אינה הופכת אותו בהכרח למי שחייב לקשור את חייו לשטחה של המדינה.
8. היבט נוסף של טענות המשיב נוגע לטענתם העובדתית של המערערים כי גם קודם להוראה 56.02 לא ניתן רכב רפואי למתגוררים בחו"ל דרך קבע, וכי הטבה זו הוענקה למשיב רק מחמת כך שסברו כי הוא מתגורר בארץ. לדבריו, ההוראה היחידה שהובאה במסגרת זו הייתה משנת 1989, וזו נעדרה כל הגבלה מהסוג שציינו המערערים. אין בנמצא כל נוהל כתוב אחר, לפני שנת 1989 או בשנים שאחריה, ועד לשנת 2003, שיש בו כדי לבסס את טענת המערערים בעניין זה. בהתייחס לטענתו של ד"ר דולפין שלפיה גם עובר להוראה 56.02 הוקפד שלא לספק רכב רפואי למי שהתגורר דרך קבע בחו"ל, טוען המשיב כי הטענה עומדת בניגוד לנוהל הכתוב משנת 1989, וכי ממילא אין לייחס לה משקל שכן לד"ר דולפין לא נערכה חקירה נגדית בשל התנגדות המערערים ולאור קביעת בית משפט קמא כי חקירה כאמור לא תועיל.
דיון
(א) גדר השאלות שיידונו בערעור
9. כבר עתה ניתן להבחין בספירות השונות שבהן מתקיימות טענות הצדדים. אף שהפעולה ש"הציתה" את העתירה לבית המשפט המחוזי הייתה שלילת הסיוע ברכישת רכב רפואי מן המשיב בישראל כשזה האחרון בא בבקשה להחליף את הרכב שהיה לו, דרש המשיב במסגרת הדיונים בתיק זה, בין היתר, כי יינתן לו סיוע לרכוש רכב רפואי במקום הימצאו בחו"ל. טענות מעין אלה הועלו לראשונה בדיון שנערך בפני בית המשפט המחוזי. כך טוען המשיב בעתירתו כי במדיניות החדשה של המערערים יש כדי לפגוע באפשרותו-