החלטה יוצאת דופן של הועדה המקומית לתכנון ובניה, להתיר הקמתה של תחנת שאיבה לביוב במקרקעין שייעודם שטח לבנייני ציבור, הולידה תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.
השאלה המרכזית בבסיס ערעור זה עוסקת במועד אשר בו קמה לבעל מקרקעין זכות להגשת תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התו'ב - האם במועד פרסום תכנית המייעדת מקרקעין כשטח לבנייני ציבור כהגדרתם בתכנית המתאר, או במועד קבלת החלטה על הוספת שימוש של תחנת שאיבת ביוב במקרקעין (על כל ההשלכות הנובעות מכך) – זו השאלה העומדת במרכזו של ערעור זה.
הערעור המנהלי הוגש בעקבות החלטתה של ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה, לדחות על הסף ערר שהגישו המערערים, לאחר שנדחתה על הסף תביעתם לפיצויים, בנימוק כי המועד להגשת התביעה חלף זה מכבר. הערעור מתמקד במועד שבו ראוי היה להגיש את התביעה לפיצויים ולא בתביעה עצמה
הצדדים להליך
- המערערים הינם בעלים של מקרקעין, הידועים כחלקה 57 בגוש 6522 ומהווים חלק ממגרש מס' 203 בצומת רחובות המסילה ודב הוז בהרצליה (להלן: "המקרקעין").
זכויות הבעלות של המערערים נרשמו בלשכת רישום המקרקעין בנתניה .
הערעור הוגש תחילה נגד שני משיבים - ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה מחוז תל אביב (משיבה 1), אשר דחתה על הסף את עררם של המערערים, והועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (משיבה 2).
המשיבה 1 נמחקה מן ההליך לבקשת הצדדים, שהסכימו כי מדובר בטריבונל מעין שיפוטי ולא ב"בעל דין". בהתאם למוסכם, התנהל הדיון בין המערערים לבין הועדה המקומית בלבד (להלן: "המשיבה" או "הועדה המקומית").
- על המקרקעין חלה תכנית מתאר הר/253א מיום 8.6.1961. בסעיף 5 לחלק ב' של התכנית, שכותרתו "פירוש מונחים" הוגדר המונח "בניין ציבורי" כדלקמן:
"בנין ציבורי – פירושו -בנין שאושר לשמש או המשמש או שנבנה או שהותאם לשמש, בין שימוש רגיל ובין שימוש ארעי, כבית כנסת, בית תפילה וכו', גן או מעון ילדים, בית יתומים, ספריה, פנימיה או כבית אשפוז של צדקה, בית נכים, בית מנוחה של זקנים, אולם תערוכות, אולם הרצאות, או כל בנין אחר שהועדה המחוזית עשויה לקבוע מפעם לפעם כבנין ציבורי" (ההדגשה לא במקור – ד.א) (להלן: "סעיף 5")
כן חלה על המקרקעין תב"ע הר/1839 מיום 5.9.2000 בדבר שינוי וסיווג המקרקעין כאזור מגורים א'. התכנית מייעדת, בין היתר, את מגרש 312 הסמוך למגרש המערערים, כשטח לבנייני ציבור.
בתכנית הר/1939 נאמר, כי השימושים המותרים בבנייני ציבור הם אלה שנקבעו בתכנית המתאר של הרצליה הר/253א.
- ביום 12.3.07, פנתה החב' הכלכלית לפיתוח הרצליה לוועדה המקומית, ובהתבסס על האמור בסיפא להגדרת "בנין ציבורי" בתכנית המתאר הר/253א, הגישה בקשה להוספת שימוש של תחנה לשאיבת ביוב במגרש 312 , הסמוך למגרשם של המערערים.
ביום 19.2.08 דנה ועדת המשנה שליד הועדה המחוזית בבקשה והחליטה לקבל את המלצת הועדה המקצועית לביוב ולאשר את התכנית להקמת תחנת השאיבה. יחד עם זאת, נוכח מהות המתקן והסתייגות המשרד להגנת הסביבה, עקב הקרבה לבתי המגורים, קבעה ועדת המשנה כי יש לפרסם הודעה בדבר הבקשה להוספת השימוש לתחנת שאיבה, על מנת לאפשר לבעלי ענין להביע עמדתם בנדון.
חלק מהמערערים הגישו התנגדות לתכנית וטענו לפגיעה קשה בבתיהם. ביום 17.12.08 ניתנה החלטת הועדה אשר דחתה את ההתנגדויות.
- ביום 26.1.09, הוא התאריך הרלוונטי לענייננו, החליטה ועדת משנה ב' להתנגדויות שליד הועדה המחוזית לתכנון ובניה, לאשר את הבקשה להוספת שימוש של תחנה לשאיבת ביוב. הועדה המחוזית היתה בדעה כי מדובר בבקשה לפי תכנית מאושרת, ולפיכך אישור הבקשה אינו מהווה תכנית ואין כל צורך להכין תכנית.
ביום 21.5.09 ניתן היתר לבניית תחנת השאיבה וזו אכן נבנתה, כפי שהתברר במהלך הדיון בערעור.
מוסכם על הצדדים כי לצורך הדיון בערעור יש להתייחס לשני תאריכים כרלוונטיים: הראשון יום 5.2.2000 מועד פרסום תכנית הר/1839, והשני יום 26.1.09, מועד קבלת ההחלטה לאשר את בניית התחנה לשאיבת ביוב.
התביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק
- בתאריך 5.9.10 הוגשה ע"י המערערים תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק תו"ב, בשל ירידת ערך שנגרמה למקרקעין שבבעלותם, לאור ההחלטה להתיר את בניית התחנה לשאיבת מי ביוב במקרקעין הסמוכים. לתביעה צורפה חוו"ד שמאי המפרטת את ירידת הערך, לגרסתם של המערערים.
הועדה המקומית דחתה את התביעה על הסף וקבעה כי "תכנית הר/253א קובעת כי השימושים המותרים בשטח המיועד כבנין ציבורי הם "שורה של שימושים, לרבות כל שימוש ותכלית שהועדה המחוזית קובעת. אשר על כן – כל שימוש או תכלית נוספים שהוועדה המחוזית מאשרת – הוא שימוש ותכלית המותרים בהתאם לתכנית" (סעיפים 4-5 להחלטה).
עוד קבעה הועדה כי "לא מדובר אם כן כלל בשינוי של התכנית המאושרת, בדרך של תכנית, אלא בישומה בפועל. אשר על כן אין ההחלטה או ההיתר לבניה מהווים עילה לתשלום פיצויים כלשהם על פי סעיף 197 לחוק".
- ביום 17.1.12 הוגש ערר לוועדת הערר לפיצויים, על דחיית התביעה לפיצויים על הסף. ביום 1.11.15, לאחר שמיעת טיעוני הצדדים, התקבלה החלטת ועדת הערר, הדוחה את הערעור על הסף.
החלטתה של ועדת הערר היא נושא הערעור שלפני.
טיעוני המערערים
- המערערים טוענים, כי התביעה לפיצויים נסבה על הקמת תחנת ביוב בקרקע הגובלת עם המקרקעין שבבעלותם. לדבריהם, קיים הבדל מהותי וניכר בין סוגי המבנים שנכללו בהגדרת "בנין ציבורי" בתכנית הר/253א', לבין התחנה לשאיבת ביוב, שהיא בעלת אופי שונה לגמרי וטומנת בחובה השלכות אחרות בתכלית.
לטענת המערערים, הסיפא להגדרת "בנין ציבורי" - ...או כל בנין אחר שהועדה המחוזית עשויה לקבעו מפעם לפעם כבנין ציבורי" – היא כללית וערטילאית ואינה קובעת את מיקומם הספציפי, ייעודם וסוגיהם של המבנים שיוקמו בעתיד כ"בנין ציבורי", אלא מותירה שיקול דעת רחב לוועדה המחוזית לקבעם בעתיד.
- המערערים סבורים, כי תכנית הר/253א' יוצרת נורמה מופשטת, המרחפת כמעין "שיעבוד צף" על
רחבי העיר הרצליה, כך שבמועד אישורה לא היתה כל סיבה לחשוד שמא הגדרת 'בנין ציבורי', עשויה לכלול תחנה לשאיבת ביוב. על כן, בעת אישור הר/253א', התכנית לא היתה יכולה להיחשב "תכנית פוגעת" ולא ניתן היה להגיש בגינה תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.
עוד טוענים המערערים, כי ועדת המשנה א' היתה מודעת היטב לכך שבניית התחנה לשאיבת ביוב טועמת בחובה השלכות של ממש על חיי התושבים המתגוררים בסמיכות, ולכן אפשרה להם להגיש התנגדויות, בטרם תכריע הועדה בדבר הוספת השימוש.
בנסיבות אלה, טוענים המערערים, כי טעתה ועדת הערר באופן יסודי, כאשר הגיעה למסקנה תמוהה ובלתי מבוססת, כי "ככל שהתכנית יצרה פגיעה, הרי שזו התגבשה לעת אישורה".
- לגופו של ענין, טוענים המערערים כי רק ביום 26.1.09 החליטה ועדת משנה ב' להתנגדויות, ליתן היתר לבניית תחנה לשאיבת ביוב, ורק ביום זה הפכה התכנית לקונקרטית ובעטיה קמה למערערים הזכות להגיש תביעה לפי סעיף 197 לחוק. כאסמכתא לטענותיהם, מפנה ב"כ המערערים לפסיקתו של בית המשפט העליון בהלכת מגן (בר"מ 1560/13 הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נגד מ.מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ; דנ"ם 5358/14 מ. מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ נגד הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן (להלן: "הלכת מגן").
המערערים מתמקדים במועד החלטת הועדה המחוזית מיום 26.1.09, אותו הם רואים כ"מועד הקובע" לצורך הגשת התביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק.
טיעוני המשיבה
- המשיבה טוענת, כי יש לקיים את החלטת ועדת הערר ככתבה וכלשונה. לדבריה, תכנית הר/253א' קובעת כי השימושים המותרים בשטח המיועד כבנין ציבורי הם שורה ארוכה של שימושים, לרבות כל שימוש ותכלית שהועדה המחוזית תקבע. לכך יש להוסיף את תכנית הר/1839, שאושרה למתן תוקף כבר בספטמבר 2000, לפיה מיועד השטח הגובל במקרקעי המערערים לשטח לבנייני ציבור, המפורטים בהוראת תכנית הר/253א ולשימושים נוספים שהוועדה המחוזית תקבע כבנין ציבורי.
לדברי המשיבה, תכנית הר/1839 היא תכנית מפורטת, הקובעת ומגדירה במפורש את המיקום של הבנין הציבורי בשטח הסמוך למקרקעי המערערים, ולכן אין נפקות להלכת מגן בענייננו.
המשיבה סבורה, כי העובדה שההחלטה להוסיף שימוש של תחנת שאיבה לא היתה ידועה במועד אישורה של התכנית בשנת 2000, לא יכולה לשנות מהעובדה שמדובר בתכנית קונקרטית מפורטת ומסוימת, שלא הוגשה בגינה תביעה לפיצויים.
- לדברי המשיבה, בשונה מהלכת מגן, אין המדובר בענייננו בתכנית מתאר ארצית, אשר יש לבדוק האם ניתן לזהות הפגיעה מתוכה. במובן זה, למן אישורה של תכנית הר/1839 (בשנת 2000) ברור היה כי במגרש דנן ניתן להקים מבני ציבור, ולא ריחף סימן שאלה באשר למיקום הקונקרטי. בעלי הזכויות בתחום התכנית, בעת אישורה, או מי שגבל בה, רשאים היו להגיש תביעה לפי סעיף 197 באותה עת, והדבר לא נמנע מהם בשל העדר קונקרטיזציה של מיקום המגרש, כמו בהלכת מגן. לפיכך צדקה ועדת הערר כאשר סברה כי דין הערר היה להידחות על הסף, כשם שקבעה הועדה המקומית בהחלטתה מיום 30.5.12.
הדיון בערעור
- בתאריך 7.6.16 התקיים דיון בערעור במעמד הצדדים, בו נשמעו טיעוניהם.
ב"כ המערערים הפנה למספר פסקי דין שהצטייד בהם לצורך סיכומיו.
ב"כ המשיבה ביקשה להגיב בכתב לפסקי הדין שהוזכרו בטיעוני ב"כ המערערים ומבוקשה ניתן לה.
בתגובתה המשלימה התייחסה ב"כ המשיבה לכל אחד מפסקי הדין שהוזכרו בטיעוני ב"כ המערערים.
ב"כ המשיבה צירפה לתגובתה גם שומה מכרעת של השמאי המכריע אמנון ניזרי מיום 4.8.10 בענין אלון זילברשטיין ואח' (להלן: "ענין זילברשטיין"), במסגרת תביעה לפיצויים שהוגשה על ידם. השמאי המכריע קבע, כי אישורה של תכנית הר/1839 (בשנת 2000) פגע במקרקעין הגובלים בה, ומגיעים לתובעם שם פיצויים על פי סעיף 197 לחוק, בשל הסמיכות לבנייני הציבורי שנקבעו בתכנית זו, אשר מורידה את ערכי בתיהם (נספח ב' לתגובה המשלימה). כן הפנתה ב"כ המשיבה לעותק מהחלטת ועדת הערר מיום 17.1.13, בה נדחו עררים שהגישה הועדה המקומית על חלק מהכרעת השמאי מכריע הנ"ל (נספח ג' לתגובה המשלימה).
ב"כ המשיבה ביקשה לחזק באמצעות דוגמא זו את הטענה, כי למערערים היתה זכות להגיש תביעה דומה לתביעת זילברשטיין ומשלא עשו כן, אין לשעות לתביעתם עתה.
תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה
- סעיף 197א' לחוק התכנון והבניה קובע: -
"נפגעו על ידי תכנית שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים והועדה המקומית, בכפוף, לאמור בסעיף 200".
תכנית מוגדרת בסעיף 1 לחוק:
"תכנית מהתכניות שלפי פרק ג', לרבות שינוי לתכנית, התלייתה או ביטולה".
ב"כ המערערים הודיע במהלך הדיון, כי המערערים אינם תוקפים את עצם ההחלטה להתיר את הקמת התחנה לשאיבת ביוב, אלא את התוצאה היוצרת, לדבריו, עילת תביעה עצמאית מכוח סעיף 197 לחוק. מוסכם על הצדדים לצורך הדיון, כי הועדה המחוזית היתה רשאית לעשות שימוש ב"פירצה השיורית" כהגדרתי, שהוגדרה בסעיף 5 סיפא לתכנית, ולהתיר את הקמת תחנת השאיבה, גם ללא הכנת תכנית מיוחדת.
מהו המועד בו קמה למערערים עילת תביעה לפי סעיף 197 לחוק
- השאלה המרכזית השנויה במחלוקת היא, האם החלטת הועדה המחוזית מיום 26.1.09, מקימה עילה לתביעת פיצויים לפי סעיף 197, או שמא העילה מקורה כל כולה בתכנית הר/1839 מיום 5.2.00, הקובעת כי במקרקעין ניתן להקים "בנין ציבורי", כהגדרתו בתכנית המתאר הר/253א'.
המשיבה סבורה, כזכור, שיש לחזור לתכנית הר/1839, אשר סיווגה את מגרש 312 כיעוד לבנייני ציבור.
לדבריה, תכנית הר/1839 משנת 2000, היא תכנית קונקרטית מסוימת ומפורטת, המונה רשימת שימושים ציבוריים שניתן לעשות שימוש במקרקעין. העובדה שההחלטה להוסיף שימוש של תחנת שאיבה לא היתה ידועה במועד אישורה של התכנית, אלא רק במועד קבלת ההחלטה על ידי הועדה המחוזית, לא יכולה לשנות מהמסקנה שמדובר בתכנית קונקרטית, החלה על מקרקעין מסוימים (מגרש 312).
לדברי המשיבה, "הפירצה השיורית", כפי שכיניתי את הוראת סעיף 5 סיפא בתכנית הר/253א', המסמיכה את הועדה המחוזית להוסיף שימושים נוספים לרשימת השימושים המותרים ביעוד של בנין ציבורי – אינה אלא הוראת פרשנות סבירה שניתן היה להחילה, גם לולא נקבעה מפורשת בעיקרי התכנית, וגם מטעם זה היה על המערערים להגיש תביעתם כבר בשנת 2000, ומשלא עשו כן איבדו את הזכות להגישה עתה.
- הלכה היא כי מידת ההתערבות של בית המשפט לעניינים מנהליים בהחלטות של טריבונלים מנהליים מקצועיים היא מצומצמת, כפי שטענה ב"כ המשיבה עצמה וכפי שנפסק בשורה של פסקי דין (ראו למשל: בר"ם 3644/13 משרד התחבורה נגד גלר דוד (23.4.14); בר"ם 5216/12 הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקוה נגד כנס הבאסיסטים בישראל, ועוד פסקי דין אליהם הפנתה ב"כ המשיבה בטיעוניה).
במקרה דנן, מדובר בשאלת משפטית הנוגעת לקביעת המשיבה ובעקבותיה גם ועדת הערר, כי המועד להגשת התביעה חלף זה מכבר. זהו אחד מאותם מקרים מיוחדים, בהם אין מדובר בענין תכנוני מקצועי, אלא בסוגיה משפטית המונחת לפתחו של בית המשפט. זהו גם אחד מאותם מקרים בהם נדרשת התערבותו של בית המשפט, אם מצא כי נפלה טעות מהותית או שגגה בהחלטת המשיבה.
סבורני כי אכן נפלה טעות בהחלטת המשיבה בסירובה להכיר במועד בו התקבלה החלטת הועדה המחוזית, להתיר את בניית תחנת השאיבה ביום 26.1.09, כמועד בו הפכה התכנית לקונקרטית ומסוימת, במידה המאפשרת הגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק.
אבהיר את דברי.
- תחנת לשאיבת ביוב אינה נמנית על סוגי הבניינים הציבורים שהיו קבועים בתכנית הר/253א' והשימוש בה שונה מהשימוש בבניינים המנויים שם, כדוגמת בית כנסת, מעון ילדים, ספריה, פנימיה, אולם הרצאות וכיוב'. ניתן לומר, כי החוט המקשר בין רשימת הבניינים שנמנו בסעיף 5 לתכנית, הוא היותם בניינים המיועדים לשימוש הקהל, בין אם מתפללים, ילדים, זקנים או מאזינים להרצאה.
אמנם הועדה המחוזית הוסמכה על פי הפירצה השיורית, לקבוע מפעם לפעם בנין אחר כ"בנין ציבורי", אולם עצם העובדה שסעיף 5 לא הסתפק במונח "בנין ציבורי" ובחר להגדיר אותו על ידי רשימה של דוגמאות בסעיף עצמו, מעלה, כי הכוונה היתה לסוג דומה של בניינים.
תחנת שאיבה היא בניין הנדסי בעל אופי שונה מבנייני הציבור שנמנו ברשימה. אין היא מיועדת לשימוש הקהל, ותופעות הלוואי הכרוכות בהפעלתה (ריחות רעים וכיוב'), אינן מוכחשות על ידי המשיבה. למעשה, תופעות אלה היוו אחד הנימוקים לכך שהועדה המחוזית מצאה לנכון לאפשר לבעלי ענין להביע עמדתם, כחלק מהליך הדיון בבקשה להקמת התחנה. ההחלטה התקבלה לאחר שנשמעו התנגדויות וניתנה התייחסות גם לעמדתם של גורמי איכות הסביבה.
הליך בו מוזמנים בעלי ענין להביע עמדתם ל"החלטה" הוא הליך מיוחד ויוצא דופן, שהועדה המחוזית עצמה מצאה לנכון לנקוט בו, טרם הוספת השימוש של התחנה לשאיבת הביוב, והוא מלמד על ההשלכות שהועדה עצמה היתה ערה להן, על חיי התושבים ועל ערכם של המקרקעין.
- המשיבה סבורה כי תכנית הר/1839 היתה מסוימת וקונקרטית דיה, על מנת לאפשר לכל המעונין להגיש תביעה לפיצויים בעקבות אישורה, אך אין פני הדברים כך.
תכנית הר/1839 קובעת את יעוד האזור למגורים, שטח ציבורי פתוח ושטח למבני ציבור "בו מותרים שימושים כאמור בתכנית הר/253א'". תכנית הר/1839 אינה מוסיפה דבר לגבי סוג בנייני הציבור שבנייתם תותר, אלא מפנה להגדרת "בנין ציבורי", כפי שניתנה בתכנית המתאר ההיסטורית הר/253א' ובה רשימת הבניינים המנויים בסעיף 5.
כיצד ניתן היה להעלות על הדעת כי במקרקעין תותר בנייתה של תחנת שאיבה לביוב, שהיא כה שונה באופייה ובהשפעתה על הסביבה מהמבנים בפורטו בהגדרת "בנין ציבורי"?
כיצד ניתן היה להגיש תביעה המתייחסת להקמתו של מבנה מיוחד מסוג תחנת שאיבה, כבר בשנת 2000, כאשר הועדה המחוזית טרם החליטה להתיר את בנייתה?
למשיבה פתרונים.
- המשיבה מצביעה על עניין זילברשטיין שבו הוגשה תביעה לפיצויים והתקבלה שומה מכרעת של השמאי המכריע נזרי, ביחס לתכנית הר/1839, וטוענת כי היה גם על המערערים להגיש תביעתם לאחר אישורה - אך אין הנדון דומה לראיה.
התביעה בענין זילברשטיין הוגשה בשל עצם הסמיכות של מקרקעי התובעים למגרשים שבהם תותר בעתיד הקמתם של בנייני ציבור, והפגיעה הצפויה בשל כך.
השמאי המכריע נזרי קבע שיעורי ירידת ערך בין 2.5% ל-% 8.5 אחוז, אך ורק בשל העובדה שהתכנית קובעת כי תותר הקמתם של בניינים ציבורים, כהגדרתם בתכנית הר/253א', מבלי להתייחס לסוג הבניינים וכמובן, מבלי לצפות או להעריך את השפעתה המיוחדת של הקמת תחנת שאיבה לביוב.
- נראה, כי הן הועדה המחוזית והן המשיבה לא ידעו בשנת 2000, בעת שאושרה תכנית הר/1839, כי הועדה המחוזית תתבקש בשנת 2007 – כעבור 7 שנים – לאשר הקמתה של תחנה לשאיבת ביוב במקרקעין.
ודוק: המערערים אינם חולקים על הצורך הציבורי בהקמת תחנת השאיבה לביוב, או על טענת המשיבה, כי התחנה נועדה לתת פתרון לסילוק השפכים המגיעים מהאזור הצפוני של "מתחם המסילה" בהרצליה, מתחם בו כלול גם המגרש של המערערים, ומאזור דרום כפר שמריהו, בשים לב לעובדה שלאזורים אלה לא היה פתרון לביוב, ושפכי הבתים נוקזו אז לבורות סופגים.
טענתם היא, כי ההחלטה להתיר את הקמתה שהתקבלה ביום 26.1.09 – מקימה להם עילת תביעה לפי סעיף 197 לחוק התו"ב, וטענה זו נדחתה, שלא כדין, על ידי המשיבה.
הלכת מגן והשלכותיה
- שני הצדדים מפנים להלכת מגן, אך כל אחד מהם מפרש אותה לפי דרכו.
בית המשפט העליון קבע בהלכת מגן, כי אמת המידה המהותית להתגבשות זכות התביעה לפי סעיף 197 היא - האם התכנית מסוימת דיה, במובן זה שניתן ללמוד ממנה מהי השפעתה על המקרקעין הקונקרטיים.
לכך יש להוסיף את הקביעה, כי על התובע פיצויים להצביעה על פגיעה קונקרטית שנגרמה למקרקעין, כפי שקבע כב' השופט מלצר ב בבר"מ 3294/10 אמיר לירן נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראש העין (4.11.13):
"תביעת פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק איננה תביעה "על תנאי". על מי שמבקש לקבל פיצוי מהוועדה המקומית, מכוח סעיף 197 לחוק, מוטל הנטל להצביע על פגיעה קונקרטית שנגרמה למקרקעין...בעקבות אישורה של תכנית כהגדרתה בחוק. פגיעות ערטילאיות עתידיות במקרקעין, או תחושת חוסר נוחות, אשר "יש להניח" כי תיגרמנה (לשון השמאי מטעם המבקשים) בעקבות אישורן של תכניות מפורטות אחרות לאחר שינוי הייעוד שבא לידי ביטוי (מאוחר ופורמאלי) בתכנית המחוזית – אינן נושא לתביעת פיצויים בגין אישורה של התכנית המחוזית, ובפרט כאשר נקבע בה כי לא יינתנו היתרי בנייה מכוחה, אלא על-פי תכנית מפורטת".
בענין לירן הושם דגש על הצורך בתכנית מפורטת כתנאי למתן היתרי בניה - צורך שאינו קיים בענייננו, לאור ה"פירצה השיורית" המתירה לועדה המחוזית להוסיף בנייני ציבור ב"החלטה" בלבד.
אולם, אין בכך כדי לנטרל את החובה החלה על מי שמבקש לזכות בתביעה לפיצוים לפי סעיף 197, להוכיח את מסוימות הפגיעה, כפי שנקבע בדנ"מ מגן (פסקה 26).
- ב"כ המשיבה טענה כי אין להקיש מהלכת מגן לענייננו, מאחר שתכנית הר/ 1839 אינה תכנית מתאר, כדוגמת התכנית בה עסקה הלכת מגן. אכן, תכנית הר/1839 אינה תכנית מתאר אך היא אינה ניצבת לבדה. היא מפנה בהוראותיה לתכנית המתאר הר/253א', אשר בסעיף 5 שלה מצויה ההגדרה של "בנין ציבור". מכאן שישנו דמיון מסוים בין ענייננו לענין מגן, כי בשני המקרים אנו נדרשים לפרש את הוראותיה של תכנית מתאר, אך אין לייחס משקל מכריע לנקודה זו בלבד, שכן לא הכותרת של התכנית היא הקובעת, אלא תוכנה המהותי והקונקרטי.
בהקשר זה ראוי להזכיר את דברי כב' השופטת ברק ארז בבר"ם מגן (סעיף 28 לפסק הדין) שקבעה כך:
"לא הכותרת תכנית מתאר ארצית היא הקובעת אלא אמת המידה המהותית – האם תכנית זו מסויימת דיה, במובן זה שניתן ללמוד ממנה השפעות לגבי מקרקעין קונקרטיים. להשלמת התמונה יאמר כי התביעה לפיה – באופן הדרגתי – לא ניתן להגיש תביעה לפי סעיף 197 מכח התכנית רלוונטית רק למצבים שבהם הפגיעה אינה וודאית, במובן זה שהיא מתייחסת רק להסתברות שיוקם מתקן באתר מסוים" (ההדגשה לא במקור – ד.א).
הדברים ישימים גם לענייננו.
תכנית הר/1839 אמנם מגדירה את המקרקעין בהם תותר בנייתם של מבנים ציבוריים, אך אינה מפרשת באיזה בניינים מדובר, אלא מפנה להגדרה של "בנין ציבורי" בתכנית המתאר הר/253א.
- הקורא את סעיף 5 לתכנית המתאר הר253/א, אינו יכול להעלות על דעתו כי תוקם במקום תחנה לשאיבת מי ביוב. למעשה, עד היום בו התירה הועדה המחוזית את הקמת התחנה, לא היה מדובר בפגיעה קונקרטית במקרקעי המערערים ולא היה מקום לבזבז משאבים על התדיינות עקרה לגבי פגיעה שטרם נודעה.
אלמלא אותה "פירצה שיורית" היתה נדרשת הכנתה של תכנית חדשה, לצורך הקמת תחנת השאיבה. קיומה של "הפירצה השיורית" איפשר לועדה המחוזית להתיר את הקמתה ב"החלטה", אך נעלה מכל ספק, כי הפגיעה הפכה לוודאית וקונקרטית מרגע שהתקבלה החלטה זו ולא קודם לכן. נראה כי המשיבה ביקשה ליהנות משני העולמות: מתן אפשרות להתיר הקמת תחנה שאיבה "בהחלטה" מחד גיסא, וחסימת דרכם של מי שנפגעו מאותה החלטה, בנימוק כי מדובר ביישומה של התכנית המקורית, מאידך גיסא. ניסיון זה לא יצלח. יש לאפשר למערערים את הגשת התביעה לפיצויים מרגע שהותרה הקמת התחנה.
- המקרה שלפני דומה לענין שחם, אליו התייחסו ב"כ הצדדים (ערר 9033/13, שחם דוד נגד הועדה המקומית לתכנון ולבניה רחובות (החלטה מיום 2.4.15). באותו מקרה, חלה על המקרקעין הגובלים במקרקעי העוררים, תכנית אשר סימנה את יעוד המקרקעין למגורים, אך לא קבעה כלל את זכויות הבניה המותרות, את גובה המבנים ואת הצפיפות המותרת. תכנית בינוי שאישרה הועדה המחוזית לאחר מכן, התירה בניה של ארבעה מבנים באופן שתתווסף בניה של 19,600 ממ"ר עיקריים, שטחי שירות וכיוצ"ב.
ב"כ המערערים טען כי ניתן להשליך מענין שחם דוד לענייננו, לאור העובדה שועדת הערר שם קבעה כי:
"נוכח הנסיבות המיוחדות וניסוח ההוראות שבתכנית רח/106/3/א וכפי שכבר ניתנה החלטה על ידינו, מדובר בתכנית אשר למעשה התגבשה ונהייתה מסיימת וקונקרטית עם אישורה של תכנית הבינוי. למעשה מדובר בהוראה כללית ובלתי מסויימת אשר ספק אם ניתן היה להגיש בגינה תביעה לפי סעיף 197 לחוק, ויתכן כי אף המשיבה עצמה היתה טוענת כך לו היתה מוגשת לה תביעה בגין התכנית עד לאישורה של תכנית הבנין"
ב"כ המשיבה טענה כי אין המקרה דומה לענייננו, מאחר שהבניה שאושרה בתכנית הבינוי חרגה באופן מהותי מהבניה שאושרה בתכנית.
סבורני כי הדברים שנאמרו בעניין שחם דווקא מלמדים עד כמה המקרה דומה לענייננו, שכן הבניה שאושרה בהחלטת הועדה המחוזית (תחנת השאיבה לביוב), חרגה באופן מהותי מרשימת הבניינים שפורטו בהגדרת "בנין ציבורי", ולמעשה אינה מתייחסת לאפשרות בנייתו של מבנה הנדסי כה שונה כתחנת שאיבה לביוב.
לסיכום
- הועדה המחוזית הוסמכה להחליט מעת לעת על בנייני ציבור שיוקמו במקרקעין והיא אף עשתה שימוש בסמכותה. בעשותה כן ובהחליטה לאשר את הקמת תחנת השאיבה לביוב, ידעה הועדה המחוזית, או היה עליה לדעת, כי החלטה יוצאת דופן זו, להתיר הקמתו של מבנה ציבור השונה במהותו ובתכליתו מהמבנים שפורטו בסעיף ההגדרות של תכנית המתאר, עלולה להצמיח תביעה לבעלי המקרקעין לפי סעיף 197 לחוק התו'ב.
אני בדעה כי לא היה מקום לדחות על הסף את תביעת המערערים בהסתמך על תכנית הר/1839, שפורסמה בשנת 2000, מאחר שהתכנית אינה מצביעה על הפגיעה הקונקרטית והמיוחדת במקרקעי המערערים. למעשה, עד השלב בו החליטה הועדה המחוזית לאשר את הקמתה של תחנת השאיבה לביוב, לא היו המערערים יכולים לדעת כי תגרם להם פגיעה בשל כך.
קבלת עמדתה של המשיבה, כי היה על המערערים להגיש תביעה בכל מקרה, עלולה ליצור סחף מיותר בתביעות לפיצויים לפי סעיף 197, גם מצד מי שאינם מבקשים לתקוף את התכנית בכללותה ואין בדעתם להגיש תביעה בגינה. הותרת פתח לתביעה, בעקבות ה"החלטה" להתיר הקמתו של "בנין ציבורי" חריג ושונה מאלה שהוגדרו בתכנית המתאר, יוצרת איזון בין הרצון למנוע בזבוז משאבים על התדיינות עקרה, לבין הרצון להגן על הטוענים לפגיעה במקרקעין שבבעלותם. כאמור, ההחלטה להתיר את בניית התחנה דנן, יוצרת קונקרטיזציה של פגיעה במקרקעין ומקימה לבעלי המקרקעין עילת תביעה.
סוף דבר
אני מקבלת את הערעור וקובעת כי הועדה המקומית טעתה כאשר דחתה על הסף את התביעה לפיצויים שהגישו המערערים, וכמוה טעתה גם ועדת הערר כאשר דחתה על הסף את הערר.
אני מורה כי התביעה לפיצויים תוחזר לדיון בפני הועדה המקומית, אשר תדון בה לגופה.
המשיבה תשלם למערערים הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 35,000 ש"ח.
ניתן היום, ו' כסלו תשע"ז, 06 דצמבר 2016, בהעדר הצדדים.